Реформирование системы высшего и центрального управления в процессе реформ 60-70-х гг. XIX в

  Судебная  реформа была самая радикальная  из всех проводимых в стране  буржуазных реформ. Благодаря ей  российская юстиция стала вровень  с юстицией самых передовых  стран. В результате произошло  отделение судебной власти от  других властей, предварительного  следствия от полиции и суда, был создан самый демократичный  суд присяжных заседателей.

К недостаткам судебной реформы можно отнести: ограничение роли суда присяжных, отсутствие единства судебной системы, недопущение защиты на стадии предварительного следствия и т.д.

  В  ходе полицейской реформы 1862 г. городская  и уездная полиция были объединены  в единую полицейскую систему, включающую урядника в волости  и пристава в городе, а на  уровне уезда – исправника. В  губернских городах во главе  полиции стоял полицмейстер, который  подчинялся губернатору, а руководил  всей полицейской системой страны  министр внутренних дел. В 1880 г. в  полицейскую систему были включены  губернские жандармские управления. Были созданы также сыскные  и охранные отделения.

В XIX в. вследствие противодействия императоров не была решена задача создания рационально организованного высшего органа исполнительной вертикали, отвергнута идея объединенного правительства, кабинета министров под председательством премьер-министра.

2. Реформирование системы органов высшего государственного управления.

Во втором 50-летии своей «биографии» министерства проявили себя как жизнеспособные органы самодержавного управления, активно участвовали как в подготовке, так и в проведении реформ, существенно усовершенствовали функции, параметры полномочий, внутреннюю организационную структуру, ведомственную управленческую вертикаль.

Был усилен статус министра, укреплены его единоначалие и ответственность за работу аппарата министерства, его местных органов. Министр выступал главой профессионалов-бюрократов, осуществлявших попечительство над конкретными отраслевыми сферами управления. Министерства объединяли на основе «линейного» принципа исполнительную вертикаль центральных и растущих местных органов, превращались все больше в ведомственную сверху донизу, отраслевую систему государственного управления. Возросло в связи с этим значение министерских советов, особенно их функций надзора за всеми структурами ведомства.

Совершенствовалась внутренняя организация министерств. Помимо департаментов создавались главные управления, комитеты, управления, отделы, которые подразделялись уже не на отделения и столы, а на более оперативные структуры. Начальникам управлений предоставлялось больше самостоятельности, чем директорам департаментов, в решении конкретных текущих задач. Усложнение пореформенных условий и задач потребовало создания таких специальных советов, комитетов, на заседаниях которых присутствовали не только чиновники министерства, но и представители других заинтересованных ведомств и, что особенно важно, представители промышленных, торговых, финансовых кругов, ученые, инженеры, другие специалисты. Это отражало известное сближение министерской бюрократии с элитой различных социальных слоев и сфер жизни общества.

Министерство внутренних дел превратилось в главный орган, становой хребет центрального управления пореформенными процессами, приобрело необычное значение, было наделено очень широкими функциями и высоким статусом, наряду с административно-полицейскими задачами оно выполняло еще административно-хозяйственные, активно готовило и реализовывало крестьянскую, земскую и другие реформы, собирало, обобщало необходимые сведения через свой центральный статистический комитет и созданный при нем земский отдел. МВД организовало государственное управление бывшими крепостными и всеми крестьянами, земское общественное управление. Земский отдел получил статус самостоятельной структуры, приобрел значительный вес в составе МВД, наблюдал за осуществлением новых законов по проведению крестьянской и земской реформ, за управлением всеми категориями многомиллионного крестьянства, местными органами административного и сословно-дворянского надзора, ведал многими земскими хозяйственными, переселенческими и другими делами, а также комплектованием армии.

В МВД вошло на правах главного управления почтово-телеграфное ведомство. В составе МВД функционировали новые хозяйственный и медицинский департаменты, управления по переселенческим делам, воинской повинности, дворянства, местного хозяйства. МВД осуществляло надзор за цензурными комитетами, типографиями, библиотеками, книжной торговлей и др.

МВД все более становилось главным регулятором внутренней жизни, проникая во все ее поры, полнее и полнее осуществляло функции политической полиции, превращаясь в ее орган при сохранении статуса главного, центрального учреждения.

Возвышение роли хозяйственных министерств, ведавших экономическими сферами, — тоже отличительная черта центрального управления, обусловленная необходимостью государственного влияния на ускоренное пореформенное социально-экономическое развитие.

Министерство финансов (Минфин, МФ) существенно изменило функциональные параметры, структуру, методы деятельности, укрепило «линейную» связь по вертикали, расширило полномочия своих местных органов, обеспечило ведомственное единство кредитных, банковских и других финансовых, структур, решало задачи обеспечения единства и стабильности финансирования, контроля государства за финансовой сферой, накопления средств на нужды государства, промышленного переворота, индустриализации, экономической модернизации, на поощрение промышленного, железнодорожного строительства, на проведение денежной реформы и др.

Возрос объем функций МФ в связи с изменениями в кредитной и банковской системах.

Имевшаяся в МФ особая канцелярия по кредитной части управляла казенными банками, контролировала частные, проводила все операции по заключению займов, платежам по ним процентов, вела государственную долговую книгу.

Значительно усилена роль структур МФ, ведавших сферой денежных поступлений. Департамент податей и сборов разделен на два. Системами прямого обложения, натуральных повинностей занимался департамент окладных сборов. Созданный же в связи с возрастанием косвенных налогов департамент неокладных сборов заведовал акцизами (питейным, табачным, спичечным, керосиновым, свеклосахарным)  и гербовыми, канцелярскими, паспортными, судебными, страховыми и другими пошлинами.

Совершенствованию финансовой сферы способствовал государственный контроль (ГК), который имел статус министерства, возглавлялся государственным контролером. Этот орган расширил рамки своего влияния, участвовал в разработке и утверждении бюджета, представлял в Госсовет годовой отчет об исполнении сметы по всем ведомствам, сверял проект росписи доходов и расходов на предстоящий год с точки зрения законности. Им установлены новые бюджетные правила, публикации бюджета, создано единство различных государственных касс, учреждены контрольные палаты на местах в качестве органов финансового контроля. Отменен порядок проверки финансовой отчетности по сводным ведомственным, губернским отчетам. Введена проверка финансовой отчетности по первичным документам. Контролерам разрешено устанавливать начеты на чиновников за незаконные расходы с целью денежного возмещения части этих расходов. Предложен был предварительный контроль, но он отвергнут высшим чиновничеством, заинтересованным в бесконтрольном расходовании государственных средств. В составе аппарата ГК создавались отделы, департаменты для контроля за государственным кредитованием, расходованием отдельными компаниями, выделенных казной ссуд за казенными банками.

Государственный контроль имел ограниченные функции, не мог контролировать расходы собственной Е.И.В. канцелярии, Министерства двора, МИД, Синода, армии, Кредитной канцелярии, банков, где имелся внутриведомственный контроль. К тому же ГК находился под надзором первого департамента Сената, куда могли подавать протесты «обиженные» ГК чиновники.

В 1865 г. образовано Министерство путей сообщения на базе существовавшего с 1856г. межведомственного Главного комитета железных дорог. Первый глава МПС инженер П.П. Мельников являлся профессором Института путей сообщения, возглавлял строительство железной дороги между Петербургом и Москвой («Николаевская»), Главное управление железных дорог. Промышленный переворот, развитие Всероссийского рынка, внешней торговли обострили проблему российского бездорожья, необходимость широкомасштабного железнодорожного строительства за счет государственных средств и в интересах государства. Частных дорог было мало, и они не гарантировали безопасности. Не решили проблемы и государственное поощрение инициативы строительства частных дорог, выдача крупных ссуд железнодорожным обществам и компаниям с государственной гарантией выручки процентов; наблюдение за постройкой и эксплуатацией частных железных дорог специально созданным в 1858 г. Управлением главного инспектора частных железных дорог.

На МПС было возложено как строительство государственных железных дорог, так и их эксплуатация. Министерство отказалось от имевшей место ориентации на частные железные дороги, упорядочило в 1882г. управление казенными железными дорогами, ввело Устав железных дорог и на его основе в 1885 г. — единые организацию и порядок на всех железных дорогах страны.

Было реформировано и молодое Министерство государственных имуществ (МГИ). Его главной задачей стала эксплуатация государственных незаселенных земель, лесов, недр и других имуществ с целью повышения их доходности и увеличения притока средств в казну государства. Расширены функции Департамента земледелия, который в 1866 г. преобразован в Департамент земледелия и сельскохозяйственной промышленности, ведавший развитием не только отраслей сельского хозяйства, но и кустарных промыслов. Разрабатывавшиеся им мероприятия должны были опираться на изыскания ученых Петровской земледельческой и Лесной академий, созданных в 1865 г. и переданных в ведение департамента, деятельность которого было подчинена повышению интенсивности сельских хозяйств.

Министерству государственных имуществ передали горное и ряд других ведомств. МГИ было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ (МЗГИ, 1894 г.). Расширенные параметры его функций охватили основные задачи по улучшению положения сельского хозяйства, государственное попечительство о расширении обрабатываемых площадей, включении в культурный земледельческий оборот новых территорий, распространение агрономических знаний среди земледельцев, повышение культуры и продуктивности сельского хозяйства, развитие и организацию сельскохозяйственной промышленности (кустарных промыслов) и др.

В пореформенное время изменилось управление начальным, средним и высшим образованием. Александр II предписал (13 мая 1866 г.) Министерству народного просвещения (МНП) руководствоваться охранительными началами, быть охранителем религии, существующего строя, последовательно проводить в учебных заведениях идеи самодержавия, православия, народности.

Усилено государственное влияние на все сферы образования. Главными администраторами над учебными заведениями являлись назначаемые властью попечители учебных округов. В 1864 г. созданы губернские, уездные и кое-где городские училищные советы для управления начальными учебными заведениями, в состав которых включены чиновники, представители духовенства, земских учреждений. 26 мая 1869 г. учреждена государственная инспектура с широкими функциями. Назначаемый министерством инспектор народных училищ подбирал учителей, контролировал народные училища и земства по вопросам образования.

В условиях реформ Министерство народного просвещения изменило систему среднего образования. Новый устав гимназии (19 ноября 1864 г.) декларировал принцип всесословной средней школы, которая представлена двумя категориями: семиклассными классическими и реальными гимназиями с отличавшимися учебными планами и программами.

Новую правовую основу получило в 60-е гг. управление высшим образованием. Общий устав императорских российских университетов (18 июня 1863 г.) определил предметы ведения МНП, попечителя учебного округа, ректора, университетских совета и правления суда.

Университеты получили широкие автономные права управления, условия развития студенческой и преподавательской инициативы, самодеятельности в организации учебной, воспитательной, научной деятельности. В ст. 123 было сказано: «Все университеты состоят под особым покровительством его императорского величества и носят имя императорских» [25]. Преподаватели, служащие университетов имели классные чины, номенклатуру государственных служащих. Окончившие университет с ученой степенью лица податного состояния пользовались правами личного или потомственного почетного дворянского гражданства, что расширило возможность формирования аппарата государственного управления специалистами с высшим образованием. Были улучшены условия получения университетского образования.

Укрепление местного государственного управления

В ответ на предложение Особой комиссии 1863 г. заменить государственное односословное управление на местах многосословным, выборным Александр II повелел сохранить традиционные самодержавные устои, основы местного управления, обеспечить решающую роль в нем дворянства.

Государственное местное управление строилось по-прежнему в соответствии с административным делением, было представлено царской администрацией в губерниях, областях, уездах, городах, станах, участках, волостях.

Повсеместным и становым (основным) звеном являлось губернаторство, которое было существенно укреплено как институт абсолютной власти и управления. Назначавшийся короной губернатор имел статус основного властителя губернии [27], являлся главой всей ее царской администрации, отвечал персонально перед императором за состояние и эффективность власти, управления, за порядок и спокойствие всей губернии. Будучи высокопоставленным должностным лицом, чиновником МВД, он входил в высшую бюрократическую элиту, обеспечивал единство высшего, центрального и местного управления.

В пореформенное время власть губернатора усилилась. Губернаторство превратилось во всесильный провинциальный институт самовластия, решало судьбу всех учреждений и людей губернии. Губернатор получил в 1866 г. право ревизии всех гражданских учреждений независимо от ведомства, в 1876 г. — право издавать обязательные для всех постановления с целью «правильного исполнения узаконений о благочинии и безопасности», мог запрещать собрания, органы печати и др., определять меры наказания за их нарушения.