Реформаторские идеи М.М. Сперанского

3) в разрешении дел, кои  поступать будут из департаментов  Совета».

В соответствии с предположениями Сперанского Государственный Совет должен был «составлять средоточие всех дел высшего управления» [19].

Однако, как следует из отчета Сперанского за 1810 г., представленного им императору, реформатор после учреждения 1 января 1810 г. Совета не был вполне удовлетворен его изолированным функционированием вне связи с другими, проектируемыми им учреждениями, прежде всего Государственной думой и правительствующим и судебным Сенатом: «Пользу сего учреждения, — полагает Сперанский, — должно измерять не столько по настоящему, сколько по будущему его действию. Те, кои не знают связи и истинного места, которое Совет занимает в намерениях Ваших, не могут чувствовать его важности; они ищут там конца, где полагается еще только начало. Они судят об огромном здании по одному краеугольному его камню» [1, с. 449]. Кроме того, Сперанский указывает на вполне объяснимую, впрочем, неопытность лиц, призванных к заседанию в Государственном совете: «Время, с коего начали у нас заниматься публичными делами, весьма еще непродолжительно, количество людей, кои в предметах сих упражняются, вообще ограничено, и в сем ограниченном числе надлежало еще по необходимости избирать только тех, кои по чинам их и званиям могли быть помещены с приличием. При сем составе нельзя, конечно, и требовать, чтобы с первого шагу он поравнялся в правильности рассуждений и в пространстве его сведений с теми установлениями, кои в сем роде в других государствах мы видим». Сперанский видит единственную возможность исправить эти два недостатка в дальнейшем продолжении задуманных преобразований: «По мере успеха в прочих политических установлениях, и сие учреждение само собою исправится и усовершится. Нужно только вести его единообразно и неослабно» [1, с. 450].

Таким образом, в представлении Сперанского, Государственный совет не занял «истинного места» в системе проектируемых им учреждений. Очевидно, что в отсутствие Государственной думы, рассматривавшейся как орган законодательной власти, Совет необходимо должен был воспринять ее значение, что не соответствовало первоначальным предположениям Сперанского о нем как об органе, являющемся «общим соединением всех государственных сил».

1.2 Реформа министерской системы и преобразование Сената

Наиболее соответствовала планам Сперанского реформа министерской системы 1811 г. Эта реформа дала России строго организованные институты исполнительной власти. «В министерствах, одинаково устроенных, хорошо дисциплинированных, — пишет С.М. Середонин, — верховная власть получила сильное и надежное орудие для проведения в жизнь своих предначертаний; к тому же министерства оказались орудием чрезвычайно гибким» [15, с. 64]. Необходимо отметить, что, несмотря на отдельные изменения, в своих главных, принципиальных чертах созданная Сперанским система министерств просуществовала до 1917 г.

После того как в России были созданы две хорошо организованные специализированные отрасли управления — законосовещательная и исполнительная, необходимо было, во-первых, установить на таких же постоянных основаниях судебную власть, во-вторых, создать орган, объединяющий деятельность управления, взамен Комитета министров.

Следовательно, следующим учреждением, на необходимость преобразования которого обратил внимание Сперанский, был Сенат. Преобразование Государственного Совета и министерств должно было повлечь за собой и преобразование Сената, который не мог более оставаться в том неопределенном положении, в которое он был поставлен реформами 1802 г. Сперанский указывает на поводы к неотложному преобразованию Сената:

1) смешение в Сенате  функций суда и управления, доведшее  дела до крайнего беспорядка;

2) несоответствие устройства  Сената со строем местного управления, указанное еще императрицей Екатериной II;

3) необходимость превратить Сенат в орган, объединяющий деятельность министерств, и, следовательно, организовать его сообразно с новым их учреждением 1811 г., «ибо без сей сообразности два сии установления должны по необходимости одно вредить другому» [2, с. 78-80].

Необходимость правильного разделения исполнительной и судебной власти обосновывается Сперанским в Записке «О неудобстве разделения дел, восходящих на Высочайшее решение» (1811). В этой записке указывается на беспорядок, внесенный в ход управления расширением роли Комитета министров и злоупотреблением единоличными всеподданейшими докладами министров. Поводом к учреждению Комитета была необходимость «ускорить движение дел, восходящих до Государя». Однако Сперанский указывает на то, что «Сенат, был оставлен без всякой точной связи с министерствами, не только не способствует общему их движению, но часто затрудняет оное, действуя в противоположном направлении по неизвестности положений, принятых в Комитете или в министерствах» [2, с. 80].

Таким образом, Государственный Совет должен был выполнять функции законосовещательного учреждения, т. к. по новому учреждению министерств предполагалось упразднение Комитета министров. Министерства получили, наконец, законченную организацию, которая усилила единоличное начало в центральном управлении. Следовательно, реформа Сената должна была преследовать две цели. Во-первых, Сперанский предполагал создать высший судебный орган с тем, чтобы осуществление судебной власти соответствовало высшим началам законности, провозглашенным Александром I в 1810 г. Во- вторых, требовалось создать высший распорядительный орган взамен Комитета министров, который предполагалось упразднить. Данный орган был необходим, поскольку в соответствии с министерской реформой министры приобретали большую самостоятельность в кругу своего ведомства. Поэтому «без устройства Сената, сообразно устройству министерств, без средоточия и твердой связи дел, министерства всегда будут наносить более вреда <...> нежели пользы». Сперанский подчеркивал, что преобразование Сената находилось в необходимой связи с учреждением министерств, поскольку «не могут два сии установления идти на двух началах, совершенно противоположных» [5, с. 519].

Возможны были два пути реорганизации Сената: оставить Сенат единым учреждением, либо подвергнуть полному реформированию, разделив его на два учреждения — правительствующий и судебный. Следуя теории разделения властей, которая приобретала себе сторонников не только в среде теоретиков, но и в кругу государственных деятелей, Сперанский решил покончить со смешением в одном учреждении судебных и административных функций.

На составление проекта преобразования Сената Сперанский положил немало труда. По его поручению в Государственной канцелярии был составлен краткий сборник всех законодательных актов, касающихся Сената, изданных с 1711 по 1783 г.

Однако первоначально, приступив к составлению проекта преобразования Сената в 1810 г., Сперанский предполагал его в качестве исключительно судебного установления. Данный проект, впервые опубликованный Н.М. Коркуновым, содержит подробные объяснения необходимости изъятия из ведения Сената дел высшего управления. В историческом очерке судеб сената Сперанский показывает, как «учрежденный вначале с пространством власти неограниченным и непрочным, он непрестанно <...> колебался в своем основании». «Никогда не проходило двадцати лет сряду, чтобы не потерпел он важных и существенных изменений. Личные уважения много в сих переменах действовали, а недостатки его устройства: медленность его форм, несовместность их с быстротою дел управления служили к тому поводом или предлогом». Тщетными называет Сперанский попытки возвести и утвердить Сенат «на степени непоколебимых политических установлений». В частности, Сперанский имеет ввиду Манифест о правах Сената 1802 г., который, по его мнению, «не имел и не мог иметь никакого действия». Таким образом, Сенат соединял в себе две разнородные власти: «1) власть судную и 2) некоторые части, или <...> отломки некоторых частей управления» [10, с. 68].

Изъятие дел управления из ведения Сената было важно произвести, во-первых, в связи с необходимостью последовательного осуществления принятой Сперанским теории разделения властей: «Часть судная и по существу своему и по принятому во всех государствах правилу отделяется от части управления. Великое смешение было бы в силах государственных, если бы законодатель или его министр вздумал судить частные дела, а судья давать законы, или управлять».

Во-вторых, все дела управления «требуют связи и единообразного производства», следовательно, «если признано нужным большую часть, отделив от сената, дать им особенное течение в министерствах, то нет никакой причины оставлять отрывки их в судебном производстве».

В-третьих, соединение исполнительной и судебной компетенции в Сенате приводит к дублированию его функций с функциями министров: «дела одного и того же рода производятся с равной степенью власти и в Сенате и в министерстве». Для разрешения возможных противоречивых мнений данных учреждений, обладающих равной юридической силой, требовалось «разрешение верховной власти в делах, ей совершенно чуждых».

В-четвертых, необходимость превращения Сената исключительно в судебное установление обусловлена различием форм производства суда и управления: «Каким образом можно с успехом теми же обрядами решить тяжебное или уголовное дело и представление, например, Казенной Палаты о заключении контракта на построение моста или здания».

Наконец, в-пятых, наличие в Сенате власти управления парализует деятельность министров и «вводит беспорядок <...> в производстве дел по министерствам»: «Хотя в уставах их и означены предметы их действия и степень их власти, но так как те же самые предметы остаются и в Сенате, то ни министры, ни места и лица, им подчиненные, не могут определить с точностью, в чем состоят их отношения к сему месту» [15, с. 68-69].

Таким образом, неудобства, происходящие от смешения в Сенате дел управления и суда, требуют «существенного преобразования», т. к. «никогда средние и нижние суды не воспримут у нас твердого основания, если Верховный суд, ими управляющий сам оною иметь не будет». Поэтому Сперанский считает необходимым для должного устройства Сената «во-первых, отделить от него все части управления с существом его власти несовместные, во-вторых, учредить судную власть его на основаниях твердых и государственным установлениям свойственных» [15, с. 69].

За Сенатом оставались дела управления двух видов. Первые - принадлежавшие отдельным министерствам, куда они и должны быть переданы. Вторую группу составляли дела, «кои, быв общими всем министерствам, требуют особенного образования», в частности, обнародование законов и дела герольдмейстерские. Обнародование законов, по мнению Сперанского, необходимо должно принадлежать власти исполнительной «яко первый степень их исполнения» [15, с. 69].

Выделение из ведения Сената дел управления должно было превратить Сенат в высшее судебное место Империи: «Три есть государственные силы, действующие в государстве: сила законодательная, судная и исполнительная. Начало их есть власть самодержавная, но изливаясь из сего общего источника, каждая из них должна иметь свой порядок действия и свои раздельные установления. Государственный Совет есть средоточие, в коем державная власть действует в порядке законодательном. Чрез министерство действует она в порядке исполнительном. Сенат должен быть средоточием власти судной. Установления сии должны быть все равны между собою, ибо каждое из них непосредственно подчиняется одной Державной власти» [17, с. 33].

Данное рассуждение показывает, что Сперанский ко времени составления данного проекта о преобразовании Сената уже расстался с мыслью о возможной перспективе введения учреждения Государственной думы, законодательное значение которой уже присвоено Государственному совету. По его мнению, не время «помышлять ныне в России о законодательном сословии в истинном его разуме, ныне в трудном положении финансов, в трудных сопряжениях политических и в совершенном недостатке всякого рода положительных законов и учреждений» [19, с. 31].

Сперанский предлагает выборный принцип формирования состава Сената. Он обосновывает это тем, что судьи назначаются правительством только в тех государствах, где «особенное знание правоведения признано необходимым качеством судьи». В тех же государствах, где «вместе с знанием уважено и нравственное к судьям доверие, они назначаются по выборам государственных сословий, а правительство предоставляет себе над ними надзор иногда через президентов, иногда через прокуроров (Франция)». Сперанский полагает, что в России предпочтительнее второй порядок формирования судебного сословия, поскольку наше правосудие «более основано на добром смысле, нежели на положительном учении». Сперанский настаивает на необходимости сохранении сословного принципа судоустройства, введенного «Учреждением о губерниях» 1775 г. Екатерины II: «Судьи <...> должны <...> быть определяемы из того же класса людей, к какому в гражданском суде принадлежат стороны, а в уголовном, к какому принадлежит подсудимый». Однако сословный принцип, по мысли Сперанского, должен быть применен и к формированию Сената: «Если бы Правительство имело в распоряжении своем известный класс людей, кои особенно посвятили себя науке права, тогда было бы основание присвоить отдельно классу сему право суда в высшей инстанции; но как у нас сего нет, то и должно допустить, чтобы доверие сопровождало судью не только в нижних судебных местах, но и в высшем судилище, где решится окончательно жребий каждого». В сословном и выборном характере формирования Сената Сперанский видит единственную возможность «доставить Сенату ту степень свободы, независимости и уважения, которая должна принадлежать высшему в империи судебному сословию» [16, с. 71]. Однако наличие в Сенате функции управления подчиненными ему судебными местами обусловливает необходимость «допустить в состав его известное число сенаторов, от Правительства определяемых» [16, с. 72].

Сообразно различию дел Сенат предполагалось разделить на четыре департамента: первый — для спорных дел казенных, второй — для тяжебных дел частных, третий — для дел уголовных и четвертый, который рассматривался как временный, — для дел межевых. В Сенат должны были поступать три вида гражданских и уголовных дел:

1) апелляции или ревизии;

2) жалобы на неправильное производство;

3) жалобы на неправильное исполнение решений;

Департаменты делились, в свою очередь, на два отделения: первое рассматривало дела, отнесенные к первой категории, второе — к двум следующим.

Кроме того, в виду обширности пространства Российской империи предполагалось ввести также разделение Сената по губерниям, что, по мнению Сперанского, до сих было невозможно из-за смешения функций суда и управления. Сенат предполагалось ввести в четырех городах империи: Санкт-Петербурге, Москве, Киеве и Казани, в каждом из которых находилось бы по три департамента, а четвертый — межевой — находился бы только в Санкт- Петербурге [16, с. 72].