Способы приватизации государственного и муниципального имущества в РФ

Согласно ст. 217 Гражданского кодекса РФ под приватизацией понимают передачу имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в частную собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.

В ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ  «О приватизации государственного и муниципального имущества»¹⁷ дано следующее определение: «Под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности РФ (далее - федеральное имущество), субъектов РФ, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц».

Такие исследователи, как  В.А. Виноградов, С.Я. Веселовский, под  приватизацией предприятия понимали не только «инициированный государством  и оформленный соответствующими законодательными актами процесс ограничения  правомочий государства как субъекта собственности, хозяйствования и/или  управления», но и «происходящий  в рамках национальной хозяйственной  системы процесс сокращения масштабов  государственного сектора в пользу частного капитала»¹⁸.

В.А. Шебеко в работе «Приватизация: понятие, типология и особенности реализации в современной России»¹⁹ определяет приватизацию как процесс реформирования государственной собственности путем передачи государственного имущества в собственность граждан и юридических лиц (частную собственность) в целях формирования слоя новых собственников в новой системе хозяйственных и социальных отношений.

В учебной и научной  литературе приватизацию принято определять как отчуждение (переход) недвижимого  имущества из государственной или  муниципальной собственности в  частную собственность граждан  или юридических лиц в порядке, установленном специальным законодательством, а также переход в указанном  порядке к названным лицам  принадлежащих публично-правовым образованиям акций открытых акционерных обществ.

Таким образом, приватизация является специальным основанием прекращения  права публичной собственности  и возникновения права частной  собственности в результате передачи соответствующего имущества частным  лицам в порядке и способами, предусмотренными законами о приватизации.

В процессе развития юридического понятия приватизации в России постепенно складывался обширный массив законодательства, регулирующего сам процесс перехода государственного и муниципального имущества в частную собственность.

Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ  «О приватизации государственного и муниципального имущества» был принят Государственной Думой 30 ноября 2001 г., одобрен Советом Федерации 5 декабря 2001 г., подписан Президентом Российской Федерации 21 декабря 2001 г.

Данный Федеральный закон является основным актом законодательства Российской Федерации о приватизации государственного и муниципального имущества.

Исходя из положений ст. 2 указанного Закона о приватизации законодательно закреплены четыре основных принципа приватизации государственного и муниципального имущества:

− равенство покупателей  государственного и муниципального имущества при приватизации государственного и муниципального имущества;

− открытость деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления при приватизации государственного и муниципального имущества;

− возмездность отчуждения государственного и муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц;

− самостоятельность осуществления  органами местного самоуправления приватизации муниципального имущества в сочетании  с соблюдением порядка, предусмотренным  рассматриваемым законом.

Важным звеном в законодательстве о приватизации являются также утверждаемые Правительством РФ прогнозные планы (программы) приватизации федерального имущества. В указанных документах определяются основные направления приватизации на соответствующий период и содержатся перечни объектов, подлежащих приватизации.

В настоящее время действует прогнозный план (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011 - 2013 годы, утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 27.11.2010 N 2102-р²⁰.

На современном этапе  приватизация федерального имущества  является одним из инструментов достижения целей перехода к инновационному социально ориентированному развитию экономики.

Поэтапное сокращение участия  государства в управлении собственностью в конкурентных отраслях экономики  должно достигаться путем применения прозрачных и эффективных приватизационных процедур, основанных на принципах  рыночной оценки, равного доступа  к имуществу и открытости деятельности органов государственной власти.

С учетом приоритетов экономического развития Российской Федерации основными  задачами государственной политики в сфере приватизации федерального имущества в 2011 - 2013 годах являются:

- создание условий для привлечения внебюджетных инвестиций в развитие акционерных обществ на основе новых технологий;

- сокращение государственного сектора экономики в целях развития и стимулирования инновационных инициатив частных инвесторов;

- улучшение корпоративного управления;

- стимулирование развития фондового рынка;

- формирование интегрированных структур в стратегических отраслях экономики;

- формирование доходов федерального бюджета.

В части определения уполномоченного  органа поясняем, что Правительство РФ вправе наделить федеральный орган исполнительной власти полномочиями на осуществление функций по приватизации федерального имущества. Таким органом в настоящее время является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (далее по тексту - Росимущество).

Росимущество осуществляет все основные полномочия собственника по приватизации (отчуждению) государственного имущества, в том числе принимает решения об условиях приватизации имущества; выступает от имени Российской Федерации учредителем (участником) открытых акционерных обществ, создаваемых в процессе приватизации, а также выступает учредителем создаваемых с участием государства иных юридических лиц; разрабатывает и утверждает условия конкурса при продаже приватизируемого федерального имущества; принимает решения о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, приобретенные в собственность физическими и юридическими лицами, и т.д. (см. Положение о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденное постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 года  N 432²¹).

 

§2. Решение об условиях приватизации государственного и муниципального имущества.

 

Конкретный способ приватизации государственного и муниципального имущества предусматривается решением об условиях приватизации.

 Решение об условиях  приватизации федерального имущества принимается в соответствии с прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества.

В решении об условиях приватизации федерального имущества должны содержаться  следующие сведения:

- наименование имущества и иные позволяющие его индивидуализировать данные (характеристика имущества);

- способ приватизации  имущества;

- начальная цена имущества, если иное не предусмотрено решением Правительства Российской Федерации;

- срок рассрочки платежа (в случае ее предоставления);

- иные необходимые для приватизации имущества сведения.

В случае приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия  решением об условиях приватизации федерального имущества также утверждается:

- состав подлежащего приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия, определенный в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»;

- перечень объектов (в том числе исключительных прав), не подлежащих приватизации в составе имущественного комплекса унитарного предприятия;

- размер уставного капитала открытого акционерного общества или общества с ограниченной ответственностью, создаваемых посредством преобразования унитарного предприятия;

- количество, категории и номинальная стоимость акций открытого акционерного общества или номинальная стоимость доли участника общества с ограниченной ответственностью - Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Со дня утверждения  прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и до дня  государственной регистрации созданного хозяйственного общества унитарное  предприятие без согласия собственника его имущества не вправе:

- сокращать численность работников указанного унитарного предприятия;

- совершать сделки (несколько взаимосвязанных сделок), цена которых превышает 5% балансовой стоимости активов указанного унитарного предприятия на дату утверждения его последнего балансового отчета или более чем в пятьдесят тысяч раз превышает установленный федеральным законом минимальный размер оплаты труда, а также сделки (несколько взаимосвязанных сделок), связанные с возможностью отчуждения прямо или косвенно имущества, стоимость которого превышает 5% балансовой стоимости активов указанного унитарного предприятия на дату утверждения его последнего балансового отчета или более чем в пятьдесят тысяч раз превышает установленный федеральным законом минимальный размер оплаты труда;

- получать кредиты;

- осуществлять выпуск ценных бумаг;

- выступать учредителем хозяйственных товариществ или обществ, а также приобретать и отчуждать акции (доли) в уставном (складочном) капитале хозяйственных товариществ или обществ.

 

Глава 3. Способы приватизации государственного и муниципального

      имущества  в Российской Федерации

 

Необходимо отметить, что, определяя способы приватизации, ни ранее существовавшее законодательство, ни Федеральный закон от 21 декабря 2001 года  № 178-ФЗ  «О приватизации государственного и муниципального имущества» не дают понятия способов приватизации. Исследователь Е.А. Тяпкина, основываясь на анализе норм о способах приватизации, можно дать следующее их определение:

«Способы приватизации – это предусмотренные законом правовые формы отчуждения государственного имущества в частную собственность физических и юридических лиц».²²

Действующим законодательством предусмотрен исчерпывающий перечень способов приватизации государственного и муниципального имущества. Приватизация государственного и муниципального имущества может осуществляться только следующими способами (указаны в ст. 13 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ  «О приватизации государственного и муниципального имущества»):

1) преобразование унитарного  предприятия в открытое акционерное общество;

2) преобразование унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью;

3) продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;

4) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

5) продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;

6) продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;

7) продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли;

8) продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;

9) продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;

10) внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;

11) продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

По существу все перечисленные  в Законе способы приватизации могут быть сведены к:

- преобразованию, государственных и муниципальных унитарных предприятий в ОАО и ООО;

- внесению имущества,  находящегося в публичной собственности  в качестве вклада, в уставные  капиталы хозяйственных обществ;

- аукционной продаже;

- иным формам продажи.

Таким образом, подавляющее большинство способов приватизации относятся к продаже государственного или муниципального имущества и только два способа являются исключением из этого правила.

Кроме того, как отмечают в своей работе А.В. Карпов, О.М. Кусяпкулова «Способы приватизации государственного и муниципального имущества в действующем российском законодательстве»²³ к преимущественными способами приватизации относятся продажи посредством аукционов и конкурсов.

Как известно, торги (аукционы, конкурсы) являются неизбежным следствием рыночных отношений, когда отсутствуют твердо фиксированные цены. По мнению С. Э. Жилинского, основное предназначение любых торгов заключается в установлении объективных цен на товары (работы, услуги).²⁴

Таким образом, российское законодательство имеет широкий инструментарий для  продажи государственного и муниципального имущества. Продажа может осуществляться поэтапно с использованием установленных законом процедур: аукцион - продажа имущества посредством публичного предложения - продажа имущества без объявления цены. Каждая последующая процедура применяется в случае, если не увенчалась успехом предыдущая, т. е. имущество не было приватизировано.

Рассмотрим способы приватизации более подробно.

 

§ 1. Продажа государственного и муниципального имущества на аукционе.

 

 Аукцион – это вид  торгов, в которых участвуют потенциальные  покупатели (претенденты) на определенное заранее имущество. Аукцион демонстрирует оптимальное сочетание экономической и юридической функций торгов, так как он ориентирован на заключение договора с победителем аукциона (юридический аспект) и на определение «лучшей» цены такого договора (экономический аспект).