Проблемы изменения и расторжения публичных договоров

        Общая норма ст. 26 Закона «О защите прав потребителей» была отражена и в подзаконных актах, то есть в правилах оказания отдельных видов услуг, утвержденных Правительством Российской Федерации. Так, п. 33 Правил «Предоставления услуг телеграфной связи»¹⁰ закрепил за хозяйствующим субъектом с доминирующим положением в сфере предоставления определенной услуги телеграфной связи обязанность заключить соответствующий договор. Основаниями для освобождения от нее не могли служить обстоятельства, свидетельствующие о ненадлежащей организации производственного процесса. К ним Пленум Верховного суда РФ в своем постановлении от 29 сентября 1994 года №7 «О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей» отнес, например, отсутствие у ответчика на время обращения потребителя необходимого количества сырья и материалов, комплектующих изделий, запасных частей. В настоящее время, используя терминологию ст. 426 ГК РФ, ссылки на приведенные обстоятельства могут рассматриваться как необоснованное уклонение коммерческой организации от заключения публичного договора.   

 

Согласно положениям ГК РФ условия  договора могут определяться:

- по усмотрению сторон, заключающих конкретный договор;

- примерными условиями, разработанными для договоров соответствующего вида, опубликованными в печати и применяемыми сторонами договора;

- соответствующими обычаями делового оборота;

- обязательными для сторон правилами, содержащимися в правовых актах.

   

 Применительно к типу публичного договора особое значение приобретают последние правила, установленные законом и иными правовыми актами, действующими в момент его заключения. Такого рода правила (типовые договоры, положения), обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров, вправе издавать в случаях, предусмотренных законом, Правительство РФ.

      В качестве примера можно назвать «Правила предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов»¹¹; «Правила предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации»¹² и др.

 

В них, в частности, определяются:

- обязательный и дополнительный объем предоставляемых услуг;

- их качественные характеристики;

- специальные права и обязанности хозяйствующего субъекта-исполнителя;

- льготы для отдельных категорий потребителей;

- ценообразовательная процедура.

  

  Остановимся подробнее на двух последних элементах, имеющих важное значение при формировании условий публичного договора. Цена, как составляющая договорных отношений, определяется соглашением сторон или регулируется уполномоченными государственными органами. Поэтому возможность государственного регулирования цен (тарифов) закладывается и в области использования публичного договора.

      Например, в Федеральном законе «О связи»¹³, в Правилах предоставления услуг телеграфной связи оговаривается, что по отдельным видам услуг и для определенных хозяйствующих субъектов тарифы регулируются государством.

      Но существует, к сожалению, и такая практика, когда органы исполнительной власти на местах осуществляют не предусмотренное законодательством регулирование цен и тарифов. Данные действия недопустимы и не имеют под собой какой-либо правовой основы. Чтобы внести определенность в этот вопрос и избежать в дальнейшем неправомерных ограничений прав предприятий в области ценообразования, необходимо нормативно оформить перечень сфер хозяйственной деятельности и ее результатов (товаров, работ, услуг), относительно которых предусмотрен тот или иной механизм государственного регулирования цен (тарифов). Одновременно целесообразно определить комплекс правомочий государственных органов в области ценового регулирования и контроля за его реализацией, а также разграничить их между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

     Согласно п. 5 той же статьи ГК условия договора, не соответствующие указанным требованиям, ничтожны. Однако это не влечет недействительность всего публичного договора в целом, если можно предположить, что он был бы совершен и без включения недействительных условий (ст. 180 ГК).

     Существуют льготы для предприятий. Например, в соответствии со ст. 7 Закона «О конкуренции» органам исполнительной власти запрещается необоснованно наделять отдельного хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов льготами, ставящими их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара. Такой запрет необходим с целью создания объективных условий для добросовестной конкуренции на рынке. Там же, где она по экономическим причинам нерентабельна (например, при естественной монополии), должна действовать специальная система регулирования. Будучи ее составной частью, публичный договор сможет стать правовой формой воздействия государства на сферы естественной монополии. Тем более, что многие из них прямо перечислены в анализируемой ст. 426 ГК РФ и, следовательно, совпадают с областью применения публичного договора. В целом же принцип установления одинаковых условий публичного договора для всех лиц позволяет избежать различного рода злоупотреблений, дискриминаций (особенно со стороны регулируемых монополий) и применить типовые договорные формы. Конституционный Суд РФ указывает, что положения о публичном договоре направлены на предоставление равных условий всем лицам, обратившимся к коммерческой организации для заключения подобного договора.¹⁴ Правовые нормы части первой ГК РФ закрепляют целый ряд ограничений для коммерческих организаций, обозначенных в п. 1 ст. 426, по заключению публичных договоров.

 

Среди них важно отметить следующие:

- Коммерческая организация не вправе устанавливать необоснованные с точки зрения действующего законодательства преимущества одного лица перед другим в отношении заключения публичного договора. Такое преимущество должно быть предусмотрено законом или иными правовыми актами (например, в виде внеочередного обслуживания).

- Коммерческая организация не вправе отказаться от заключения публичного договора, если у нее имеются возможности для предоставления необходимых товаров, услуг, работ. Необоснованное уклонение коммерческой организации от заключения публичного договора, то есть незаключение обязанным предприятием конкретного договора без достаточных на то причин, рассматривается как правовое основание для обращения в суд с требованием о понуждении заключить договор и о возмещении причиненных убытков. Сторона, необоснованно уклоняющаяся от заключения договора, должна возместить такие убытки согласно ст. 15 и п. 4 ст. 445 ГК РФ.

 

    Итак, появление в нашем законодательстве специального института публичного договора обусловлено необходимостью защиты интересов экономически слабой стороны договора. В наибольшей степени это обеспечивается с помощью добросовестной конкуренции. В тех сферах, где она по тем или иным причинам отсутствует, обратившееся лицо нуждается в особой защите, а предприятия - в продуманной системе регулирования. Публичный договор применяется и в том, и в другом случае. Поэтому его можно рассматривать как составную часть системы государственного регулирования экономических отношений в России.

 

§2. Субъектный состав публичного договора.

 

       Субъектный состав публичного договора строго определён в ст. 426 ГК РФ: потребитель и коммерческая организация.

       Выделение законодателем коммерческой организации в качестве специального субъекта ст. 426 ГК РФ порождает определённые сложности: исходя из ст. 50 ГК РФ, под коммерческими организациями понимается юридические лица, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, создаваемые в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. Но в науке встречается мнение о том, что «обязанный субъект» не должен ограничиваться коммерческой организацией, например Брагинский Михаил Исаакович, считает, что, исходя из «существа правоотношения», необходимо  распространение правил о публичном договоре на индивидуальную предпринимательскую деятельность, выполняющую публичную функцию¹⁵, например, осуществляют перевозку транспортом общего пользования. Нормативным основанием для такого вывода могло бы быть правило, закрепленное в п. 3 ст. 23 ГК РФ, в соответствии с которым к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно, применяются правила настоящего Кодекса, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения. Подобный вывод становится еще более обоснованным в контексте тех целей, которых добивался законодатель введением института публичного договора: защита прав потребителей и обеспечение добросовестной конкуренции. Александр Валерьевич Хвощинский предлагает расширить сферу субъектов, подпадающих под правила публичного договора, помимо индивидуальных предпринимателей, некоммерческими организациями, осуществляющими допустимую законом или учредительными документами предпринимательскую деятельность.¹⁶ В обратном случае такие субъекты оказываются в более выигрышном положении по сравнению со своими конкурентами, так как они не несут тех дополнительных обременений, которые вытекают из применения ст. 426 ГК РФ: заключение договора в обязательном порядке на одинаковых условиях со всеми потребителями, даже если это приводит к определенным убыткам для этой стороны. Наряду с указанным выше аргументом, следует также отметить, что сужение субъектной области применения правил о публичных договорах определенным образом ограничивает права контрагентов обязанной стороны публичного договора, то есть ее клиентов: они оказываются лишенными тех самых дополнительных гарантий, которые закреплены в ст. 426 ГК РФ.

        Поскольку ст. 429 ГК РФ не даёт понятие потребителей, обратимся к ФЗ «О защите прав потребителей»: потребитель - гражданин, имеющий намерение заказать или приобрести либо заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.¹⁷ Если взять за аналогию ст. 506 ГК РФ, регулирующую субъектный состав договора поставки, то потребителем, по ст. 426 ГК РФ, может быть и юридическое лицо, приобретающее, например, канцелярские принадлежности, мебель, офисную технику для работы своих сотрудников.¹⁸ Таким образом, потребителем в публичных договорах выступают граждане и юридические лица. Сергей Васильевич Дедиков отмечает, что публичныедоговоры могут заключаться с государственными и муниципальными органами в обмен на всякого рода льготы по налогам или арендной плате за пользование государственным и муниципальным имуществом, а также с организациями, являющимися обязательными субъектами публичного договора. Например, такие договоры целесообразно заключать между организациями энерго- и газоснабжения с градообразующими предприятиями, когда энергетические ресурсы поставляются жителям соответствующих населенных пунктов через специализированные подразделения таких предприятий.¹⁹

       Поэтому было бы правильнее указать в законе, что публичные договоры должны заключать лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью и обязанные обслуживать каждого, кто к ним обратится, если это предусмотрено законом, иными правовыми актами, выданными государственными органами разрешениями (лицензиями), учредительными документами, либо договором.

 

§3. Порядок заключения публичного договора

Порядок заключения публичных договоров с потребителями

 

      Публичным договором согласно п. 1 ст. 426 ГК РФ признается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.).

    Заключение публичного договора является обязательным для коммерческой организации, осуществляющей соответствующую деятельность.

     Правила о заключении договора в обязательном порядке регулируются ст. 445 ГК РФ.

   С учетом положений указанной статьи существует несколько вариантов заключения публичного договора.

 

Вариант 1. Предложение о заключении публичного договора (оферта) исходит от стороны, для которой заключение этого  договора является обязательным.

       В целях заключения договора по данному варианту коммерческая организация должна направить потребителю проект договора в письменной форме. Если в течение тридцати дней потребитель не направит коммерческой организации протокол разногласий, то договор будет считаться заключенным в том случае, если потребитель совершит конклюдентные действия, подтверждающие его согласие заключить договор (акцепт) в соответствии с п. 3 ст. 438 ГК РФ. С учетом разъяснений, содержащихся в п. 2 информационного письма Президиума ВАС РФ от 5 мая 1997 г. № 14, договор будет признан заключенным, не только в случае оплаты потребителем товаров (работ, услуг) в соответствии с условиями проекта договора как это предусмотрено п. 3 ст. 438 ГК РФ, но и в случае фактического потребления (пользования) потребителем товаров (работ, услуг) коммерческой организации, независимо от факта оплаты.

      Если же потребитель, получив проект договора, направит протокол разногласий коммерческой организации, то договор может быть заключен путем согласования условий сторонами, либо в случае спора - путем определения спорных условий договора судом (ст. 446 ГК РФ).

 

Вариант 2. Предложение о заключении публичного договора (оферта) исходит от потребителя.

      В этом случае при несогласии коммерческой организации с условиями проекта договора, направленного потребителем, она вправе направить протокол разногласий. После получения протокола разногласий, если потребитель не обратится в суд в течение тридцати дней, договор будет считаться заключенным на условиях, предложенных коммерческой организацией, при наличии конклюдентных действий со стороны потребителя (п. 3 ст. 438  ГК РФ). 

      В случае обращения потребителя в суд, договор будет заключен на условиях, определенных решением суда.

       Стоит отметить, что закон не лишает коммерческую организацию возможности первой обратиться в суд при наличии разногласий по условиям договора. Суд должен разрешить спор по условиям договора в тех случаях, если обе стороны согласились передать эти разногласия на рассмотрения суда, а также, если потребитель, изначально такого согласия не дававший, заявил в суде свои возражения, относительно условий, предложенных коммерческой организацией. Если потребитель согласия на передачу преддоговорного спора в суд не давал, не выражал свои возражения по условиям договора, то суд должен будет отказать коммерческой организации в рассмотрении преддоговорного спора в виду отсутствия спора. В этом случае вопрос о признании договора заключенным должен решаться с учетом конкретных обстоятельств дела, в том числе, с учетом того, были ли совершены потребителем конклюдентные действия (п. 3 ст. 438 ГК РФ).