Проблемы института социального найма

«Устанавливая правила о форме договора социального найма, ЖК РФ в ч. 1 ст. 63 воспроизводит правило ст. 674 ГК РФ о том, что такой договор заключается в письменной форме. Имеется в виду простая письменная форма (см. ст. 161 ГК РФ). При этом также предусмотрено, что указанный договор заключается на основании решения о предоставлении жилого помещения социального использования. Следовательно, если договор социального найма заключен в письменной форме в отсутствие решения о предоставлении жилого помещения, принятого в установленном порядке, то требования к форме договора нельзя считать соблюденными»[21].

Несоблюдение простой письменной формы сделки влечет ее недействительность только в случаях, прямо указанных в законе или соглашении сторон (см. п. 2 ст. 162 ГК РФ). Поэтому при несоблюдении письменной формы договора социального найма действуют правила п. 1 ст. 162 ГК РФ: в таком случае стороны лишаются права в случае спора ссылаться в подтверждение сделки и ее условий на свидетельские показания, но при этом вправе приводить письменные и иные доказательства.

Необходимо обратить внимание на то, что в практике применения жилищного законодательства, действовавшего до введения в действие ЖК РФ, были широко распространены случаи несоблюдения письменной формы договора социального найма. Такой договор и прежде заключался на основании административного акта (ордера), причем именно этому акту наймодатели жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде и правоприменительные органы нередко придавали значение документа, подтверждающего письменную форму соответствующего договора. Такому положению в немалой степени способствовало и содержавшееся в ст. 47 ЖК РСФСР правило, согласно которому ордер на жилое помещение признавался единственным основанием для вселения в предоставленное жилое помещение.

«Если ранее ордер – это документ, по которому гражданину предоставляется право пользования жилым помещением, а договор жилищного найма – это документ, в соответствии с которым должно осуществляться пользование жилым помещением»[22], то теперь будет иметь место только последний. Основанием для заключения договора социального найма будет решение о предоставлении жилого помещения. Данное обстоятельство явилось поводом для ошибочного заключения «договор вместо ордера». Это заключение является неверным. Как отмечают практически все ученые – теоретики, ордер в настоящее время является документом, на основании которого заключается договор социального найма жилого помещения»[23]. Ордер входит в сложный юридический состав, на основании которого у нанимателя и членов его семьи возникает право пользования жилым помещением, расположенным в государственном и муниципальном жилищном фонде.

«По своей юридической природе ордер – это приказ, то есть административно – правовой документ, в котором содержится распоряжение жилищно – эксплуатационной организации предоставить гражданину, которому выдан ордер, и членам его семьи конкретное юридически и фактически свободное жилое помещение.

Таким образом, применительно к жилищным правоотношениям в сфере социального найма ордер на жилое помещение и договор социального найма находятся в тесном, неразрывном единстве и взаимодействии»[24]. Выдача ордера никак не может заменить собой заключение договора социального найма на жилое помещение, которое являлось на основании ныне недействующего ЖК РСФСР.

Между тем договор социального найма и решение о предоставлении жилого помещения – это документы, принципиально различные по своей юридической природе. Договор регулирует гражданско – правовые отношения сторон, а решение – это ненормативный (индивидуальный) правовой акт, принятый уполномоченным органом, влекущий обязательные последствия для указанных в нем лиц. Поэтому оформление договора социального найма в виде отдельного документа должно обязательно осуществляться на практике.

При выработке условий конкретных договоров социального найма жилых помещений на практике целесообразно иметь в виду Типовой договор социального найма жилого помещения, который утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 21 мая 2005 года № 315.

Таким образом, институт социального найма в России еще молод. Необходимы его доработки. Договор социального найма, пришедший на смену ордерам, добавил больше ответственности нанимателю, наймодателю позволил тщательно контролировать жилищный фонд.

1. Проблемы института социального найма

Фонд социального жилья.

«Жилищный фонд социального использования – совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов…»[25].

«Согласно ч. 2 ст. 19 ЖК РФ в зависимости от формы собственности жилищный фонд подразделяется на:

1) частный жилищный фонд совокупность  жилых помещений, находящихся в  собственности граждан и в  собственности юридических лиц;

2) государственный жилищный фонд – совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности РФ (жилищный фонд РФ), и жилых помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам РФ (жилищный фонд субъектов РФ);

3) муниципальный жилищный фонд – совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям.

В зависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется на:

1) жилищный фонд социального использования – совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов;

2) специализированный жилищный фонд – совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по правилам раздела IV ЖК РФ жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов;

3) индивидуальный жилищный фонд – совокупность жилых помещений частного жилищного фонда, которые используются гражданами – собственниками таких помещений для своего проживания, проживания членов своей семьи или проживания иных граждан на условиях безвозмездного пользования, а также юридическими лицами – собственниками таких помещений для проживания граждан на указанных условиях пользования;

4) жилищный фонд коммерческого использования – совокупность жилых помещений, которые используются собственниками таких помещений для проживания граждан на условиях возмездного пользования, предоставлены гражданам по иным договорам, предоставлены собственниками таких помещений лицам во владение или в пользование»[26].

Другое определение фонда социального использования дает Г.С. Антосевич: «В соответствии с российским законодательством под жилищным фондом социального использования понимается совокупность всех жилых помещений, заселенных на условиях договора найма и предоставляемых в пределах нормы жилой площади, а также жилые помещения в коммунальных квартирах, специализированные дома и жилые помещения в них. В состав социального жилищного фонда включены определенные жилые помещения, относящиеся к государственному или муниципальному или муниципальному фонду. Согласно ст. 57 ЖК РФ жилые помещения, жилые помещения указанного фонда предоставляются определенным категориям граждан, состоящих на учете нуждающихся в жилье»[27].

На эффективность решения жилищной проблемы и становление рыночных отношений в жилищном секторе влияют: низкая доступность и узость платежеспособного спроса на жилье при современных условиях и способах его реализации, доходах и сбережениях населения; неразвитость кредитно – финансовых механизмов в данной сфере, в том числе ипотечных кредитов, накопительных схем для большинства категорий населения; наличие достаточно заметных дисбалансов между спросом и предложением на рынке жилья, недостаточность существующих методов их согласования; проявление монополизма на строительном рынке, обременение застройщиков различными платежами.

«Определяющими вопросами являются: строительство, реконструкция и приобретение жилья государственного, муниципального и общественного жилищных фондов; создание условий для привлечения внебюджетных источников финансирования (средств населения, предприятий и организаций, общественных объединений, отечественных и иностранных инвесторов, кредитов банков и других источников); развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда; производство строительных материалов; кардинальное изменение механизма финансирования и инвестирования отрасли с одновременным усилением адресной защиты малоимущих групп населения и устранением перекрестного дотирования отрасли»[28].

Основной целью проводимой политики является обеспечение жильем отдельных категорий граждан, создание организационно – финансового механизма и обеспечение доступного жилья для граждан, а также совершенствование форм и методов государственной поддержки населения в улучшении жилищных условий.

Меры государственной поддержки должны носить адресный характер, для чего необходимо определить основные группы населения, нуждающиеся в такой поддержке.

«Граждан, состоящих на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, условно можно разделить на следующие категории:

1) граждане, имеющие право на получение бесплатного (льготного) жилья в соответствии с законодательством Российской Федерации;

2) социально незащищенные категории – инвалиды, дети – сироты, многодетные;

3) граждане, не имеющие льгот и не обладающие доходами, позволяющими приобрести жилье за счет собственных средств или участвовать в государственных программах поддержки приобретения жилья, в установленном порядке признанные малоимущими в целях предоставления им социального жилья;

4) граждане, имеющие доходы, позволяющие им приобрести жилье самостоятельно или на условиях коммерческого кредита, а также граждане, имеющие доходы, позволяющие им приобрести жилье с использованием части собственных средств жилищных кредитов и льготных бюджетных субсидий»[29].

Необходимо отметить, что граждане, указанные в п. 4, не приобретая жилье самостоятельно, не теряют право на получение социального жилья в случае, если стали на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях до 1 января 2005 года.

Меры государственной поддержки должны носить стимулирующий характер, быть дифференцированными для различных групп. Учитывая значительный социальный эффект, достигаемый использованием средств населения в жилищном строительстве, целесообразно оказывать государственную поддержку гражданам, имеющим уровень доходов, позволяющий им приобрести жилье за счет собственных средств или с использованием жилищного кредита, бюджетных субсидий для оплаты части процентных ставок по кредитам и займам, полученным для строительства и приобретения жилья (т.е. указанным в п.п. 4, 5) с последующим снятием с квартирного учета.

Необходимо отметить, что за последний период произошли значительные изменения жилищного законодательства. Так, с 1 марта 2005 года вступил в силу новый Жилищный кодекс. Первое, на что стоит обратить внимание: начиная с 1 марта жилые помещения по договорам социального найма предоставляются только малоимущим гражданам, причем только тем из них, которые признаны нуждающимися в жилье (ст. 49 ЖК РФ). Правда, Кодекс допускает, что федеральным или региональным законом такое жилье может предоставляться и другим категориям граждан.

Новый Жилищный кодекс вводит понятие «социальное жилье». «Договор социального найма заключается в отношении только тех объектов, которые входят в состав государственного или муниципального жилищного фонда и относятся к жилищному фонду социального использования»[30].

Согласно ч. 3 ст. 40 Конституции РФ малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, социальное жилье предоставляется бесплатно или за доступную плату в соответствии с установленными законом нормами. Именно этот конституционный принцип во многом предопределяет содержание главы 7 нового Жилищного кодекса РФ и многих других его положений.

Данная норма закрепляет новую роль государства и органов местного самоуправления на рынке жилья. «Формирование фонда социального жилья возможно осуществить двумя путями: приобретение квартир на рынке вторичного жилья и непосредственно строительство. Второй путь решения проблемы, безусловно, предпочтительнее, потому что позволяет помимо непосредственной задачи – создания фонда жилья – решить проблемы социальной (создание дополнительных рабочих мест в строительном комплексе области) и экономической направленности (привлечение дополнительных инвестиций в сферу строительства), а также увеличения налогооблагаемой базы всех уровней бюджета»[31].

Социальное жилье имеет ряд архитектурно – планировочных и социально – экономических особенностей, продиктованных нормативами законодательного характера и соображениями экономии бюджетных средств, направляемых на строительство данной категории жилья. Размещение объектов социального строительства необходимо осуществлять на земельных участках, имеющих низкую стоимость с незначительными затратами на инженерное обеспечение, по опыту западных стран, на специально отведенных территориях.

Решение указанных проблем требует разработки типовых проектов строительства домов для малоимущих категорий граждан и граждан, состоящих в очередях муниципальных образований.

В соответствии со ст. 40 Конституции Российской Федерации и ст. 49 Жилищного кодекса Российской Федерации бесплатное или за доступную плату жилье по установленным социальным нормам из государственного, муниципального и других жилищных фондов предоставляется малоимущим и иным указанным в законе категориям граждан.