Правовое регулирование приватизации государственного и муниципального имущества

На основании и в  соответствии с указанным Законом  отношения по приватизации могут  регулироваться иными федеральными законами и нормативными актами, а  также законодательством субъектов  РФ и актами органов местного самоуправления, которые не могут противоречить Закону «О приватизации государственного и муниципального имущества». Так, например, Московская городская Дума приняла Закон "О приватизации государственной и муниципальной собственности Москвы".

Важным звеном в законодательстве о приватизации являются также ежегодно утверждаемые Правительством РФ прогнозные планы (программы) приватизации федерального имущества на соответствующий год. В указанных документах определяются основные направления приватизации на соответствующий период и содержатся перечни объектов, подлежащих приватизации. Порядок планирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, и муниципального имущества определяется соответственно органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Регулированию приватизации государственного и муниципального имущества посвящен ряд подзаконных нормативных актов, а так же на основе как ранее принятых Законов о приватизации, так и последнего приватизационного Закона сложилась довольно обширная судебно-арбитражная практика.

Способы приватизации государственного и муниципального имущества устанавливаются  законом. При этом действует принцип, согласно которому приватизация может  осуществляться только теми способами, которые предусмотрены законом. Перечень этих способов является исчерпывающим  и расширительному толкованию не подлежит. В том случае, если отчуждение имущества из государственной в  частную собственность осуществлена способом, не предусмотренным законом, соответствующая сделка считается  недействительной (ничтожной) и имущество  подлежит возврату в государственную  собственность.

Действующий закон предусматривает  следующие способы приватизации:

1) преобразование унитарного  предприятия в открытое акционерное  общество; 1.1) преобразование унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью; 2) продажа государственного или муниципального имущества на аукционе; 3) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе; 4) продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе; 5) продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ; 6) продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг; 7) продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения; 8) продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены; 9) внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ; 10) продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

В широком смысле приватизация представляет собой деятельность, совершаемую в установленные законом сроки, порядке и формах. Однако эта деятельность приводит к изменению правоотношений собственности, то есть к определенным правовым последствиям. В связи с этим в юридической литературе "возник вопрос о том, что в данном случае должно быть признано сделкой: весь процесс приватизации либо непосредственно договор, заключаемый с приобретателем имущества".¹⁹

Согласно ст. 8 ГК РФ основаниями  возникновения гражданских прав и обязанностей наряду с другими  являются сделки, акты государственных  органов и органов местного самоуправления.

В соответствии с Законом  о приватизации 2001 г. процесс приватизации включает несколько этапов:

1. Подача заявки на приватизацию. Инициатором проведения приватизации имущества может быть Правительство РФ, Минимущество России, соответствующие федеральные органы, органы местного самоуправления, а также физические и юридические лица. Инициатива выражается в подаче заявки. Заявка установленного образца на приватизацию подается в компетентный орган государственной власти или орган местного самоуправления.

2. Принятие полномочным государственным органом или органом местного самоуправления решения о приватизации конкретного объекта.

Решение о приватизации принимается  Правительством РФ или Росимуществом  согласно их компетенции в соответствии с прогнозным планом приватизации. Решение о приватизации содержит сведения о составе и характеристике имущества, способе приватизации имущества, нормативной цене, сроке рассрочки платежа (при ее предоставлении), а также иные сведения, необходимые для приватизации имущества. Порядок принятия решения о приватизации зависит от вида приватизируемого объекта. Так же предусмотрен отказ в приватизации. Письменное извещение об отказе в приватизации с обоснованием такого решения направляется заявителю. Нарушение порядка принятия решения о передаче имущества является осонованием недействительности сделки. Так ФАС Московского округа по делу о признании недействительным распоряжения о безвозмездной передаче имущества,  удовлетворил требование истца поскольку при вынесении распоряжения нарушен порядок принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную, не доказано наличие предложения органа местного самоуправления на передачу имущества, не определены подлежащие передаче объекты.²⁰

3. Составление и утверждение плана приватизации.

В случае принятия положительного решения соответствующие органы по приватизации имущества создают  комиссию по приватизации и устанавливают  срок подготовки плана приватизации. Этот срок не может превышать шести  месяцев со дня принятия решения  о приватизации и может быть продлен  органом по управлению имуществом не более чем на один год.  В состав комиссии входят представители соответствующих органов по управлению имуществом, финансовых органов, иных федеральных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иные лица. К работе комиссии могут быть привлечены аудиторские, консультационные, оценочные организации. В плане приватизации определяется способ продажи объекта, сроки и условия его продажи, начальная цена объекта. Государственное или муниципальное имущество может быть реализовано по цене не ниже нормативной, определяемой в порядке, установленном Правительством РФ. Нормативная цена - минимальная цена, по которой возможно отчуждение приватизируемого имущества. Основным правилом является необходимость реализации имущества по цене не ниже начальной, которая устанавливается на основании отчета независимого оценщика о рыночной стоимости соответствующего имущества по законодательству об оценочной деятельности. Оценка обязательна в случае вовлечения в сделку объектов оценки, полностью или частично принадлежащих Российской Федерации, субъектам РФ или муниципальным образованиям, в том числе при продаже или ином отчуждении таких объектов оценки.²¹ План приватизации утверждают соответствующие органы по управлению имуществом.

4. Заключение с приобретателем приватизируемого предприятия (имущества) договора.

При этом сделками признаются действия граждан и юридических  лиц, направленные на установление, изменение  или прекращение гражданских  прав и обязанностей ²². По мнению Д.В. Пяткова, решения об утверждении условий приватизации также следует относить к сделкам. Сделка должна быть односторонней, поскольку исходит только от полномочных органов государства или муниципальных образований и "устанавливает (изменяет, прекращает) известное конкретное правоотношение"²³. Данная точка зрения находит поддержку и в арбитражной практике.

Так, Федеральный Арбитражный  Суд Уральского округа признал верными  выводы судов первой и апелляционной  инстанций о том, что "план приватизации в части включения в уставный капитал истца объектов социально-культурного  назначения, к которым относится  здание детского сада", является ничтожной сделкой в силу ст. 168 ГК РФ²⁴. Аналогичный подход отражен и в других судебных решениях. 

По мнению же О.Н. Садикова, утвержденный план приватизации является тем административным актом, который  порождает право требовать заключения договора купли-продажи приватизируемого объекта (сделки приватизации)²⁵.

Таким образом, процесс приватизации включает перечисленные этапы, которые  выступают в качестве юридических  фактов. Для возникновения, изменения  и прекращения правоотношений собственности  в процессе приватизации необходим  юридический состав, который включает как административные правоотношения (принятие государственным органом  или органом местного самоуправления решения о приватизации конкретного  объекта; составление и утверждение  плана приватизации), так и гражданские  правоотношения (заключение с приобретателем приватизируемого имущества договора).

Нормативно основой приватизации являются Гражданский Кодекс Российской Федерации и ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», а так же ряд подзаконных нормативных актов и довольно обширная судебно-арбитражная практика.

2.2 Основные направления совершенствования правовой базы приватизации

Несмотря на позитивные изменения  в сфере становления и развития правовых основ приватизации, можно  констатировать сохранение целого ряда проблем, недостатков, спорных вопросов, требующих нормативного разрешения и урегулирования.

Законодательство о приватизации является комплексным (частно - публичным), хотя во многом оно носит ярко выраженный административно-правовой характер.

Практически значимым является вопрос о соотношении гражданского законодательства и законодательства о приватизации. Общее правило  о таком соотношении сформулировано в ст. 3 ГК РФ, где говорится о  том, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, иных правовых актах, должны соответствовать  Кодексу. Вместе с тем особенности  гражданско-правового регулирования  тех или иных вопросов устанавливаются  законодательством о приватизации, если в ГК РФ имеется на этот счет соответствующая ссылка. Например, п. 3 ст. 96 ГК РФ прямо указывается на то, что особенности правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий, определяются также законами и иными правовыми актами о приватизации. Аналогичное правило содержится в п. 5 ст. 1 Закона об акционерных обществах. Более того, в данном Законе предусмотрено, что указанные особенности действуют с момента принятия решения о приватизации до момента отчуждения государством или муниципальным образованием 75% принадлежащих им акций в этом акционерном обществе, но не позднее окончания установленного планом приватизации данного предприятия срока приватизации. Одним словом, названный Закон отвечает на важный вопрос: когда прекращается действие законодательства о приватизации?

Нельзя не согласиться с С.А. Хохловым в том, что существование в России двух систем собственности (одна система собственности, созданная на основе приватизированного законодательства, другая - на основе общего гражданского законодательства) - ненормальное явление. Эту большую проблему нужно решать путем издания специальных актов, определяющих пределы действия законодательства о приватизации.²⁶

Е.А. Суханова затрагивает другой важный аспект приватизации, заслуживающий отдельного рассмотрения. Так, в соответствии с п. 1 ст. 5 Закона о приватизации 2001 г. и ст. 217 ГК РФ покупателями государственного и муниципального имущества могут быть любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований превышает 25 процентов, кроме случаев, предусмотренных ст. 25 Закона о приватизации 2001 г. Очевидно, что в этой роли не могут выступать другие публично-правовые образования. Однако согласно п. 2 ст. 30 Закона о приватизации 2001 г. объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, не включенные в подлежащий приватизации имущественный комплекс унитарного предприятия по основаниям, указанным в п. 1 данной статьи, подлежат передаче в муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством.²⁷ Из этого возникает вопрос, может ли приватизация стать основанием возникновения не только частной, но и муниципальной собственности?

Законодательство о приватизации государственного и муниципального имущества по-прежнему не может быть реализовано надлежащим образом в отсутствие ряда нормативных правовых актов, которые бы позволили избежать возможности включения в перечень объектов, подлежащих приватизации, тех из них, которые имеют стратегически важное значение для общества и государства. Для этого необходимо принятие федерального закона "О государственной собственности" и внесение необходимых изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" для установления тех объектов, которые могут находиться только в государственной и муниципальной собственности и не подлежат приватизации. Кроме того, необходимо разработать и принять федеральный закон "О разграничении государственной и муниципальной собственности".

Процесс законодательного урегулирования вопросов разграничения государственной собственности на федеральную, государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную до сих пор не завершен.

Прежние акты, регулирующие процесс разграничения государственной  собственности на «три уровня», устарели. Новые акты фактически не были приняты. Учитывая, что процесс приватизации будет продолжаться, целесообразно осуществить также полную инвентаризацию объектов государственной собственности, разделив реестр неприватизированной собственности на федеральный, субъектов Российской Федерации и муниципальный. В этой связи необходимо законодательно закрепить критерии отнесения госпредприятий к конкретному виду собственности, типы этих предприятий, статус их руководящих работников и трудовых коллективов.

Особую актуальность указанной  проблеме придает развитие административной и федеративной реформ, предполагающих детальное разграничение предметов  ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти.

При этом необходимо учитывать, что задача разграничения предметов  ведения и полномочий не может  быть решена путем материального  разделения объектов собственности  между различными уровнями власти. В частности, Конституционный Суд  Российской Федерации в своем  решении по делу о конституционности  Лесного кодекса Российской Федерации пришел к выводу, что при разграничении предметов совместного ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации происходит распределение круга полномочий разных органов власти в осуществлении регулирования общественных отношений в сфере совместного ведения (то есть разграничиваются не объекты, а правомочия собственника). ²⁸Это необходимо для того, чтобы «при принятии соответствующих решений была возможность обеспечить учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов».

Так же надо признать справедливым мнение о том, что в Законе о приватизации необходимо прямо указать конкретные объекты, на которые распространяется действие этого правового акта, а не искать объекты приватизации «от обратного». ²⁹

Еще одной недоработкой в  законодательстве о приватизации является то, что фактически отсутствует правовая база для приватизации объектов собственности Российской Федерации за рубежом.

Анализ правового регулирования  зарубежной собственности показывает, что действующая нормативная  правовая база не определяет порядок  приватизации объектов федеральной  собственности, находящихся на территории иностранных государств, имеются  лишь единичные нормативные правовые акты в этой сфере.

В Государственной программе  приватизации государственных и  муниципальных предприятий в Российской Федерации содержатся отсылочные нормы, определяющие условия возможной приватизации объектов зарубежной собственности: в частности, в порядке, установленном законами Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, а в отношении объектов, находящихся на территории независимых государств (бывших республик СССР), – после урегулирования вопросов о правах собственности на основе межправительственных и межгосударственных соглашений.