Правовое регулирование пожарной безопасности

В субъективную сторону составов правонарушений в области пожарной безопасности (ст. ст. 8.32, 11.16, 20.4 КоАП РФ) законодатель не включил прямых указаний на определенную форму вины. Таким образом, эти деяния, в зависимости от конкретной жизненной ситуации, могут быть совершены как умышленно, так и по неосторожности.

В некоторой оптимизации, на наш взгляд, нуждается диспозиция ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ - "Нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара без причинения тяжкого вреда здоровью человека".

 Для обеспечения корректной  правоприменительной практики следует, по нашему мнению, включить в  данную норму указание на неосторожную форму вины субъекта в отношении предусмотренных в законе вредных последствий. Иначе по буквальному смыслу действующей нормы получается, что нетяжкий вред здоровью человека может быть причинен как по неосторожности, так и умышленно. Однако согласно российскому законодательству в последнем случае должна наступать не административная, а уголовная ответственность по ст. 112 или ст. 115 УК РФ (умышленное причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью)53. Естественно, что форма вины по отношению к самому деянию (нарушению требований пожарной безопасности) квалифицирующего значения не имеет. Другими словами, такое правонарушение может характеризоваться двумя формами вины, если деяние совершается умышленно, а последствия охватываются неосторожной виной.

В связи с этим нами предлагается следующий проект диспозиции ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ:

“3. Нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара, в результате которого по неосторожности:

1) причинен легкий или  средней тяжести вред здоровью  человека;

2) не наступили последствия, указанные в пункте первом  настоящей части статьи, или более тяжкие последствия...”

В ч. 6 ст. 20.4 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за несанкционированное перекрытие проездов к зданиям и сооружениям, установленных для пожарных машин и техники. Указанная мера имеет очевидную направленность на обеспечение беспрепятственного выполнения подразделениями пожарной охраны своих функций, главной из которых, несомненно, является спасение людей.

Вместе с тем в контексте развития этого жизненно важного направления вполне логично и актуально, на наш взгляд, дополнить ст. 20.4 КоАП РФ ч. 7, в которой целесообразно установить адекватную меру ответственности за обеспечение технически исправного состояния, а также беспрепятственного функционирования эвакуационных выходов и путей эвакуации из зданий и помещений с массовым пребыванием людей.

Рассматриваемые новеллы могут быть органично включены в существующий административно-правовой механизм защиты пожарной безопасности с целью повышения уровня его законности и эффективности.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. ПРАКТИЧЕСКИЕ И ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ ИНСТИТУТА ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

 

1. Надзор за исполнением законов в сфере пожарной безопасности

 

Неудовлетворительное состояние законности и неадекватность государственного контроля выявлены органами прокуратуры в ходе масштабных проверок исполнения законодательства о пожарной безопасности в культурно-досуговых учреждениях и развлекательных заведениях в декабре 2009 г. после трагических событий в Перми в ночном клубе “Хромая лошадь”.

Результаты проведенных органами прокуратуры проверок в ночных клубах, барах, кафе, ресторанах, домах культуры и других местах массового пребывания людей свидетельствовали о повсеместных нарушениях, допускаемых субъектами предпринимательства, и коррупционном бездействии контролирующих органов.

Проверкой, проведенной органами прокуратуры Краснодарского края, выявлено свыше 5 тыс. нарушений закона, что стало следствием ненадлежащего исполнения своих обязанностей должностными лицами ГУ МЧС России по Краснодарскому краю и его территориальных отделов. Вопреки требованиям ст. ст. 4, 6 ФЗ от 21 декабря 1994 г. “О пожарной безопасности”54, п. 5 Положения о Федеральной противопожарной службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 20 июня 2005 г., органы государственного пожарного надзора не в полном объеме реализовывали предоставленные законом полномочия, не принимали достаточные, своевременные и адекватные меры по реальному устранению нарушений требований законодательства в сфере пожарной безопасности.

Основной проблемой, возникшей на первоначальном этапе проверочных мероприятий, стало то, что у органов контроля не было единого перечня развлекательных и культурно-досуговых учреждений.

Согласно п. 8.4 Административного регламента Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Приказом МЧС РФ от 1 октября 2007 г. в редакции, действовавшей на момент проведения рассматриваемой проверки, территориальные отделы органов ГПН ГУ МЧС России по субъектам Федерации обязаны вести учет объектов надзора.

В соответствии с требованиями п. 81 Административного регламента на каждый объект надзора в течение десяти дней с момента получения информации о новом объекте формируется контрольно-наблюдательное дело, которое содержит распоряжение (приказы), акты проверок со всеми приложениями, копии актов принятых мер реагирования, оригиналы или копии других документов по вопросам обеспечения пожарной безопасности объектов надзора за последние пять лет.

Вместе с тем в органах государственного пожарного надзора на многие объекты надзора контрольно-наблюдательные дела были заведены лишь после начатых прокуратурой проверочных мероприятий.

Учитывая сложившуюся ситуацию, перечень объектов проверки формировался органами прокуратуры на основании анализа информации, поступающей из контролирующих органов, органов местного самоуправления, СМИ (в том числе сети Интернет, рекламных газет). Всего органы прокуратуры края в декабре 2009 г. проверили свыше 1300 культурно-досуговых учреждений и развлекательных заведений с массовым пребыванием людей и установили, что более 80% из них работают с нарушениями требований законодательства о пожарной безопасности.

С целью реального устранения выявленных нарушений законодательства в сфере пожарной безопасности, их предупреждения и оптимизации надзорной деятельности прокуратура Краснодарского края инициировала ведение органами Государственного пожарного надзора реестров хозяйствующих субъектов, допустивших нарушения ППБ, и объектов, деятельность которых приостановлена. В этом списке нарушителей отражены такие сведения, как: наименование и реквизиты объекта, даты проверок, выявленные нарушения законодательства о пожарной безопасности, принятые меры реагирования (в том числе принятые прокурорами).

Указанные сведения облегчают работу по надзору за исполнением требований законодательства в части проведения внеплановых проверок ОГПН, своевременного выполнения предписаний, недопущения случаев необоснованного продления их сроков. Реестры периодически корректируются и сверяются через территориальные ОГПН, что позволяет анализировать состояние законности в этой сфере правоотношений. Ведение таких реестров соответствует требованиям п. 80 Административного регламента, в соответствии с которым в каждом органе государственного пожарного надзора предусматривается ведение журнала учета объектов надзора, контрольно-наблюдательных дел по объектам надзора, журнала учета мероприятий по надзору и допускается ведение журналов в электронном виде.

В настоящее время Приказом МЧС РФ от 22 марта 2010 г. внесены изменения и дополнения в Административный регламент, подтверждающие обязанность органов ГПН вести учет объектов надзора (п. 26), ежегодно корректировать журнал учета объектов (п. 27), запрашивать сведения об объектах (п. 24), что свидетельствует о законодательном урегулировании проблемы учета объектов, в том числе с массовым пребыванием людей.

Нельзя не отметить, что зачастую выявленные в ходе проверок нарушения требований законодательства в сфере пожарной безопасности свидетельствовали о возможных коррупционных проявлениях со стороны должностных лиц ОГПН. Так, вопреки требованиям законодательства, при осуществлении поднадзорными объектами деятельности более трех лет соответствующие проверки сотрудники ОГПН не проводили. Заключения о соответствии объектов, осуществляющих деятельность по производству и обороту алкогольной продукции, требованиям пожарной безопасности, предусмотренные подп. 6 п. 1 ст. 19 ФЗ от 22 ноября 1995 г. "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", выдавались необоснованно.

В ходе проверки выявлены хозяйствующие субъекты, которые осуществляли деятельность на основании необоснованных положительных заключений о соответствии объектов требованиям пожарной безопасности.

Так, в сентябре 2009 г. ОГПН г. Краснодара УГПН ГУ МЧС РФ по Краснодарскому краю выдано положительное заключение о соответствии объекта соискателя лицензии (ресторана) требованиям пожарной безопасности. Спустя три месяца в ходе проверки органы прокуратуры выявили грубейшие нарушения требований законодательства в сфере пожарной безопасности при эксплуатации ресторана, послужившие основанием для приостановления его деятельности в судебном порядке. Выявленное нарушение в деятельности сотрудников государственного пожарного надзора послужило основанием для аналогичных проверок исполнения законодательства при выдаче заключений и получении на их основании лицензий.

Согласно подп. 18 п. 6 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 20 июня 2005 г. “О федеральной противопожарной службе”55, эта служба участвует в организации работ по лицензированию видов деятельности в пределах своей компетенции.

 Административным регламентом предусмотрено, что мероприятия по надзору, осуществляемые по инициативе физических и юридических лиц, за соблюдением требований пожарной безопасности, в том числе с целью получения ими заключения о соответствии объектов надзора требованиям пожарной безопасности или лицензионным требованиям и условиям, проводятся в случаях поступления письменного обращения лица, указанного в п. 6 Административного регламента, в орган ГПН о проведении в его отношении мероприятий по надзору. Выдача сотрудниками ОГПН заключения о соответствии объекта осуществления деятельности по производству и обороту алкогольной продукции требованиям пожарной безопасности должна свидетельствовать о безусловном отсутствии нарушений требований пожарной безопасности. Однако результаты проверки показали, что выдача положительных заключений в большинстве случаев необоснованна, что ставит под сомнение легальность последующей реализации алкогольной продукции.

Повсеместно выявлены факты неосуществления контроля за исполнением выданных предписаний и внеплановых проверок по истечении срока устранения нарушений, некачественное проведение проверок, непринятие должных мер по эффективному устранению нарушений. Прокуроры выявили факты, когда в актах проверок по результатам мероприятий по контролю за исполнением выданных предписаний указывались не соответствующие действительности сведения об устранении нарушений. Неадекватность принятых мер административного воздействия, необоснованное освобождение от ответственности виновных лиц, недостаточность мер по приостановлению деятельности правонарушителей - эти и другие нарушения послужили основанием для внесения органами прокуратуры 34 представлений в адрес органов ГУ МЧС России по Краснодарскому краю. По результатам их рассмотрения привлечено к ответственности 81 должностное лицо, в том числе 6 уволено.

В некоторых случаях прокуроры установили нарушения в деятельности органов местного самоуправления, выразившиеся в бездействии, недостаточном финансировании мероприятий в рассматриваемой сфере и эксплуатации муниципального имущества без соблюдения правил пожарной безопасности.

Так, Ейской межрайонной прокуратурой при проверке городского дворца культуры - основного места проведения общегородских массовых мероприятий - установлено, что пространство над зрительным залом не оборудовано автоматической установкой пожаротушения, горючие материалы не обработаны огнезащитными средствами, в связи с чем в отношении юридического лица возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 20.4 КоАП, в районный суд направлено заявление об обязании администрации муниципального образования городское поселение Ейского района и муниципального учреждения "ЕГЦНК "Городской дворец культуры" принять меры к устранению нарушений.

Прокуратура Щербиновского района внесла 7 представлений главам сельских поселений об устранении нарушений требований законодательства в сфере пожарной безопасности, выявленных в муниципальных домах культуры. В связи с недостаточным финансированием противопожарных мероприятий в муниципальных учреждениях культуры прокурор Белоглиненского района обратился в суд с заявлениями о признании незаконным бездействия администраций сельских поселений.

Прокуратура Красноармейского района опротестовала постановление главы Трудобеликовского сельского поселения от 3 сентября 2009 г. "Об утверждении перечня первичных средств пожаротушения для индивидуальных жилых домов". Прокурор сделал вывод, что нормативный акт, содержащий требования пожарной безопасности, противоречит действующему законодательству, поскольку принят с превышением пределов полномочий, предоставленных органу местного самоуправления. Протест удовлетворен.

Таким образом, в ходе проверки применялись меры прокурорского реагирования. Наиболее эффективным средством по устранению нарушений закона стало возбуждение прокурорами дел об административных правонарушениях по ч. 1 ст. 20.4 КоАП с требованием об административном приостановлении деятельности юридических лиц и предъявлении исковых заявлений к правонарушителям о запрещении деятельности.

Анализ материалов проверок, ранее проведенных инспекторами ОГПН, показал, что лишь в 25% случаев они ставили вопрос о наложении административного взыскания на юридических лиц. Вопреки требованиям ч. 1 ст. 1.4 и ч. ч. 2, 3 ст. 4.1 КоАП при выявлении однотипных нарушений ППБ в одних случаях на виновных лиц инспекторы налагали штрафы, а в других дела направляли в суд для решения вопроса об административном приостановлении деятельности.