Правовое регулирование пожарной безопасности

Вышеизложенные рекомендации были утверждены нормативным актом 1878 г. В опубликованных Временных правилах о мерах предосторожности от пожаров вне городских поселений повторялись ранее изданные правила пожарной безопасности. Правила эти определялись местными постановлениями, которые не противоречили действующему законодательству. Проекты местных постановлений поставлялись местными земскими собраниями и направлялись на утверждение губернатору. Публиковались в местных губернских ведомостях. Вывешивались на стенах жилых дворов и в общественных местах. Исполнение нормативных актов возлагалось на органы полиции.

Однако намеченные мероприятия не были осуществлены, и Сенат позднее счел невозможным лишать владельцев принадлежащих им усадебных участков, чтобы выполнить нормы Строительного устава.

Временные правила в новой редакции содержали раздел о мерах предосторожности против пожаров в лесах . Нормативный акт рассылался по всем губерниям, земским собраниям и войсковым частям. Позднее, в 1892 г., опубликован циркуляр Лесного департамента для всего Российского государства.

Нормативным актом предусматривалось ответственным лицам постоянно следить за порядком в лесах и соблюдать противопожарное законодательство6.

Тем не менее, появлялись новые противопожарные нормы, правда, плохо между собой связанные юридической техникой. Только в 1914 г. эти нормы были сведены и опубликованы в едином сборнике нормативных актов. Разрабатывалось новое противопожарное законодательство, в котором принимали активное участие видные ученые и практические работники .

Таким образом, во второй половине XIX в. развивалось российское законодательство, предусматривающее наказания за поджоги и нарушение правил пожарной безопасности.

2. Приоритетная деятельность прокуратуры по исполнению законов о пожарной безопасности

Смена политико-правовых направлений государственной деятельности, корректировка первостепенных задач государства всегда спроецированы в приоритетных направлениях прокурорского надзора.

Потребности в обеспечении состояния стабильности, законности и правопорядка в конкретных наиболее проблемных сферах правоотношений формируются в виде определенных направлений деятельности прокуратуры, где посредством накопления соответствующей правоприменительной практики и единого правового мониторинга осуществляется выработка специализированных средств воздействия на наиболее часто допускаемые нарушения закона.

Как правильно отметила А.Х. Казарина, прокурор не может с одинаковой интенсивностью осуществлять надзор за исполнением законов во всех сферах общественных отношений. Исходя из общих задач, особенностей переживаемой социально-экономической ситуации, состояния законности, прокурор выбирает приоритеты7.

Крупные пожары в населенных пунктах и на социально значимых объектах: 1999 г. - в здании ГУВД г. Самары (57 погибших); 2003 г. - в школе поселка Сыдыбыл Якутии (22 погибших школьника), в общежитии Российского университета дружбы народов (4 погибших); 2009 г. - кафе "Хромая лошадь" г. Перми - др. обозначили существенные проблемы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации.

Например, после пожара в г. Перми только за период с 5 декабря 2009 г. по 15 декабря 2009 г. прокурорами совместно с МЧС России проверены 29 тыс. объектов массового пребывания граждан, в том числе работающих в ночное время (развлекательные заведения, рестораны, ночные клубы, кафе, дома культуры и отдыха, спортивные сооружения и др.), на 22 тыс. (или 75%) выявлено 68,4 тыс. нарушений противопожарных норм и правил. Установлено, что только каждый четвертый из проверенных объектов соответствовал требованиям законодательства. При этом в Республиках Ингушетии, Карелии, Ставропольском крае, Архангельской, Брянской, Ивановской, Новгородской, Оренбургской областях, г. Москве нарушения закона установлены почти на каждом проверенном объекте8.

В целях устранения допущенных нарушений внесено около 8,5 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено свыше 400 виновных лиц. В суды направлено более 4,3 тыс. материалов об административном приостановлении деятельности организаций и учреждений различных форм собственности и заявлений об обязании совершения действий по устранению выявленных нарушений закона, руководителям организаций и должностным лицам объявлено 8,2 тыс. предостережений о недопустимости нарушений закона, в отношении 10,7 тыс. физических и юридических лиц прокурорами возбуждены дела об административных правонарушениях, по материалам прокурорских проверок возбуждено 5 уголовных дел.

Проверки выявили ненадлежащее исполнение органами Государственного пожарного надзора МЧС России возложенных на них полномочий по организации и обеспечению надзора за соблюдением требований пожарной безопасности на объектах с массовым пребыванием людей, отсутствие должного ведомственного контроля со стороны главных государственных инспекторов субъектов РФ по пожарному надзору за работой подчиненных должностных лиц, слабую профессиональную подготовку, безответственное отношение к служебным обязанностям, недостаточность и неадекватность принимаемых ими мер по предупреждению и устранению нарушений законодательства. Практически во всех подразделениях органов Государственного пожарного надзора установлено, что проверки организаций и учреждений с массовым пребыванием граждан проводятся на крайне низком профессиональном уровне, без учета анализа и состояния законности в данной сфере, в основном они носят формальный и поверхностный характер.

Выявлены факты злоупотребления сотрудниками органов Государственного пожарного надзора МЧС России служебным положением. Путем совершения служебного подлога они вносили в акты проверок заведомо ложные сведения, выдавали незаконные заключения о соответствии состояния объекта правилам пожарной безопасности. В ряде регионов при осуществлении надзорных полномочий органами Государственного пожарного надзора МЧС России нарушались права хозяйствующих субъектов малого и среднего бизнеса.

Органами Государственного пожарного надзора МЧС России не обеспечивался контроль за своевременным и в полном объеме исполнением выданных предписаний, реальным устранением выявленных нарушений, привлечением виновных должностных лиц к предусмотренной законом ответственности. Зачастую государственными инспекторами устанавливались необоснованные сроки исполнения предписаний - без учета характера правонарушений, допускались многочисленные недостатки при оформлении материалов и протоколов о нарушениях законодательства, не соблюдались сроки возбуждения и рассмотрения административных дел.

По результатам анализа состояния законности Министру РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Генеральным прокурором РФ в 2010 г. внесено представление об устранении нарушений законодательства в деятельности территориальных органов Государственного пожарного надзора, привлечении виновных лиц к ответственности.

В информации Генеральным прокурором РФ обращено внимание Президента РФ на сложившуюся крайне неблагоприятную ситуацию в сфере пожарной безопасности, требующую повышения ответственности руководителей хозяйствующих субъектов, должностных лиц контролирующих и уполномоченных органов, в том числе путем принятия новых нормативных правовых актов и внесения изменений в действующее законодательство, в том числе в ст. ст. 8.32, 11.16, 19.5, 19.6, 20.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях (увеличение размеров штрафов)9, в ст. ст. 216 - 219 Уголовного кодекса РФ (увеличение санкций уголовной ответственности)10. Мнение Генерального прокурора РФ было учтено, в результате чего в настоящее время ответственность за нарушения требований пожарной безопасности ужесточена.

Лесные пожары 2010 г. еще глубже обозначили проблемы обеспечения пожарной безопасности, обнаружив пробелы в законодательном регулировании ответственными органами пожарной безопасности в лесах, неготовность служб лесного хозяйства к пожарным стихиям, отсутствие института добровольчества и др.

В Докладе Генерального прокурора РФ Ю.Я. Чайки о состоянии законности и правопорядка в 2010 г. и принимаемых мерах по их укреплению от 27 апреля 2011 г. отмечено, что работа по обеспечению пожарной безопасности в лесах и населенных пунктах, по предупреждению и тушению пожаров строилась неудовлетворительным образом. В ряде субъектов РФ программные мероприятия не выполнялись либо не планировались вообще. Предоставленные контрольным органам и органам местного самоуправления полномочия по обеспечению пожарной безопасности до конца не реализовались. Для понуждения органов местного самоуправления, лесопользователей и арендаторов принять первичные меры пожарной безопасности в населенных пунктах и лесах прокурорами в суды направлено почти 2 тысячи исков. По постановлениям прокурора привлечено к административной ответственности почти 1600 виновных лиц. Правоохранительными органами возбуждено около 1700 уголовных дел. Между тем проведенные контрольные проверки показали, что пока не все органы эффективно реализуют профилактические мероприятия, которые им поручены. Поэтому прокуроры продолжают свою работу в этом направлении11.

Проверки, организованные именно органами прокуратуры, подтвердили беспомощность всей системы контроля, масштабность нарушений законов о пожарной безопасности на объектах надзора, требующих незамедлительного принятия мер прокурорского реагирования и постоянного систематического наблюдения за деятельностью органов Государственного пожарного надзора.

Таким образом, надзор за исполнением законов о пожарной безопасности в настоящее время признан прокуратурой одним из приоритетных направлений деятельности, которое воздействует на общее состояние законности и стабильности в государстве, позволяет гарантировать специфичными мерами прокурорского реагирования правовую защищенность личности, общества и государства от правонарушений в сфере пожарной безопасности как со стороны субъектов предпринимательства, так и со стороны контрольно-надзорных органов, органов местного самоуправления.

О приоритетности надзорной деятельности прокуратуры в сфере пожарной безопасности свидетельствуют постановления Совета Федерации, принимаемые по результатам заслушивания ежегодных докладов Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению.

В частности, на основании доклада Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации в 2008 г. и о проделанной работе по их укреплению Советом Федерации РФ принято решение о принятии дополнительных мер, направленных на улучшение материально-технического и противопожарного состояния объектов социального назначения и общеобразовательных учреждений, повышение персональной ответственности руководителей и должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и уполномоченных органов государственной власти12.

Приоритетность направления надзора за исполнением законов в сфере пожарной безопасности подтверждает измененная в 2010 г. форма статистической отчетности органов прокуратуры, в которой пожарная безопасность выделена отдельной строкой.

Вместе с тем, несмотря на фактически организованное направление надзорной деятельности и ежеквартальный мониторинг состояния законности в сфере обеспечения пожарной безопасности в течение последних лет, в научной литературе отсутствуют какие-либо теоретические разработки по характеру, объему полномочий и особенностям прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности, что приводит к определенным трудностям в его осуществлении.

Необходимо отметить, что надзор за соблюдением пожарной безопасности является как самостоятельным направлением надзора, так и сквозным, встречающимся в иных направлениях надзорной деятельности.

Например, при осуществлении надзора за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления прокуроры достаточно часто выявляют не соответствующие законам нормативные правовые акты в сфере пожарной безопасности.

Как правило, прокуроры субъектов РФ оспаривают нормы законов, регламентирующие правоотношения в сфере пожарной безопасности на уровне субъекта либо устанавливающие административную ответственность за нарушения требований пожарной безопасности на территории субъектов.

Так, прокурором Хабаровского края оспорена в судебном порядке норма Закона Хабаровского края от 27 мая 2009 г. № 240, внесшая изменения в Закон Хабаровского края от 26 июля 2005 г. № 291 “Об обеспечении пожарной безопасности на территории Хабаровского края”, в связи с тем, что принята Законодательным Собранием края с превышением пределов полномочий .

Прокурорами субъектов повсеместно оспорены нормы региональных законов об административных правонарушениях, устанавливающие дополнительные санкции за нарушения требований пожарной безопасности. Судами поддержана позиция прокуроров о том, что ответственность за нарушения норм пожарной безопасности должна устанавливаться исключительно на федеральном уровне.

Законотворческая деятельность органов местного самоуправления, регламентированная Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления”13, также не всегда отвечает соответствующим требованиям законности и обоснованности. Как правило, органы местного самоуправления принимают муниципальные нормативные правовые акты в сфере пожарной безопасности с превышением предоставленных пределов полномочий, вне пределов компетенции, неправильной правовой формы, с противоречиями в самих правоустанавливающих нормах либо с неправильным применением норм права.

Например, при осуществлении комплекса мероприятий по проверке исполнения законодательства в сфере производства, хранения и реализации пиротехнических изделий в Республике Саха (Якутия) прокурором выявлено распоряжение главы администрации муниципального образования “Город Алдан” от 2 декабря 2009 г. № 584 “О разрешении торговли пиротехническими изделиями на территории города Алдана”, которым в нарушение требований законодательства о пожарной безопасности определены места реализации новогодних пиротехнических изделий на рынке.

В ходе рассмотрения обращения М. о незаконном строительстве складского помещения в г. Медногорске Оренбургской области прокурором установлено, что нарушены положения градостроительного законодательства при строительстве пристроя к магазину “Зоомир”, предназначенного для размещения склада. Строительство пристроя осуществлялось на основании постановления главы администрации муниципального образования г. Медногорска, при издании которого нарушены требования строительных норм и правил в части соблюдения противопожарного расстояния между зданиями.