Правовое регулирование пожарной безопасности

По протестам прокуроров муниципальные нормативные правовые акты отменены.

После принятия Федерального закона от 26 декабря 2008 г. “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля”14 деятельность органов Государственного пожарного надзора стала предметом надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательства и устранением административных барьеров предпринимательской деятельности15.

Анализ практики достаточно нового направления надзорной деятельности прокурора уже определил наиболее распространенные нарушения, допускаемые при планировании своей деятельности органами Государственного пожарного надзора, ущемляющие права субъектов предпринимательства.

Например, при формировании плана проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2012 г. всеми подразделениями Управления МЧС России по Краснодарскому краю допущены нарушения, выраженные в неверном указании ИНН и ОГРН хозяйствующих субъектов (685 случаев), несоответствии даты регистрации субъекта предпринимательства в Едином государственном реестре (94 случая), включении в план контрольных мероприятий субъектов до истечения трехгодичного срока со дня регистрации и окончания проведения плановой проверки (547 случаев), неотражении оснований проведения проверок (131 случай), несоблюдении периодичности плановых проверок (159 случаев), включении в план проверок 133 прекративших деятельность хозяйствующих субъектов, неуказании фактических адресов осуществления деятельности (34 случая), неверном отражении даты начала проведения контрольных мероприятий, сроков проверок (53 случая), неверном отражении организационно-правовой формы хозяйствующих субъектов (50 случаев), оставлении без рассмотрения 255 предложений органов прокуратуры Краснодарского края по согласованию проведения совместных плановых проверок с другими органами контроля (надзора).

 Всего из представленных  в органы прокуратуры Краснодарского  края предложений о проведении  плановых мероприятий в отношении 10930 хозяйствующих субъектов органами  прокуратуры отклонено проведение 2342 контрольных мероприятий, что  составляет 21,4%.

Данные нарушения, соответственно, влекут необоснованное вмешательство в деятельность хозяйствующих субъектов, а зачастую и превышение должностных полномочий инспекторов Государственного пожарного надзора.

Согласно ст. 28.4 КоАП РФ прокурор наделен полномочиями на возбуждение любого дела об административном правонарушении, предусмотренном настоящим Кодексом или законом субъекта РФ16.

В то же время КоАП РФ предусмотрел 25 административных составов правонарушений, которые находятся в компетенции органов, осуществляющих Государственный пожарный надзор:

1) дела, по которым органы  Государственного пожарного надзора  вправе возбуждать и рассматривать  административные производства, предусмотрены ст. ст. 8.32, 11.16, 20.4 КоАП РФ;

2) дела, по которым органы  Государственного пожарного надзора  вправе только составлять протоколы  о возбуждении дел об административных  правонарушениях, предусмотрены ч. 1 ст. 19.4, ст. 19.4.1, ч. ч. 1 и 12 - 14 ст. 19.5, ст. 19.6, ст. 19.7, ч. ч. 1 и 2 ст. 19.19 КоАП РФ.

Соответственно, структурные подразделения органов Федеральной противопожарной службы, осуществляя полномочия, возложенные на них Федеральным законом “О пожарной безопасности”17 и иными нормативными правовыми актами Правительства РФ, допускают множество нарушений при производстве дел об административных правонарушениях, назначении наказаний за нарушение требований пожарной безопасности.

В частности, должностным лицом Управления МЧС России по Краснодарскому краю в нарушение ст. 28.1 КоАП РФ в отсутствие повода и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, 21.06.2011 возбуждены дела об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ в отношении ОАО "Кропоткинский молочный комбинат" и его должностного лица. При этом на момент составления протоколов срок устранения нарушений, указанных в предписании, исполнение которого проверялось, не истек.

Протокол об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ в отношении представителя ООО “Ахтырский рыбзавод” составлен без надлежащего извещения данного лица о времени и месте его составления, что противоречит ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ. Указанное явилось причиной возвращения судом протокола, что послужило основанием увода от административной ответственности представителя юридического лица18.

Ст. 18 Федерального закона  “О пожарной безопасности” к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ отнесены разработка, утверждение и исполнение соответствующих бюджетов в части расходов на пожарную безопасность, а также разработка, организация выполнения и финансирования целевых программ в данной сфере правоотношений.

Для достижения социально и экономически приемлемого уровня пожарной безопасности и создания эффективной системы противодействия угрозам пожарной опасности, укрепления материально-технической базы различных видов пожарной охраны и сокращения количества пожаров Постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 № 972 утверждена Федеральная целевая программа “Пожарная безопасность в Российской Федерации до 2012 года”, в которой предусмотрены дополнительные объемы финансирования за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, а также средств местного бюджета. Целевые программы приняты на региональном и местном уровнях.

При этом финансирование комплекса противопожарных мероприятий региональными органами власти и местного самоуправления не всегда обеспечивает фактические потребности, целевые средства расходуются не на устранение нарушений требований пожарной безопасности, отмеченных в предписаниях органов Государственного пожарного надзора, а на организацию работы по пропаганде противопожарных знаний, распространению памяток, листовок, оформлению уголков пожарной безопасности и др.

Факты неполного финансирования целевых программ, несоответствие выделяемых средств фактическим потребностям для пожарной безопасности, расходование средств не по целевому назначению также требуют прокурорского вмешательства и усиления прокурорского надзора за соблюдением законодательства при расходовании бюджетных средств на пожарную безопасность19.

Вопросы соблюдения правил пожарной безопасности также возникают при осуществлении прокурором иных различного рода проверок исполнения законов: в ходе избирательных кампаний и выборов на предмет соответствия избирательных участков требованиям пожарной безопасности; при проведении проверок обеспечения безопасности детей в образовательных учреждениях при подготовке к учебному году и летних оздоровительных, спортивных лагерей в конце учебного года; при проверке объектов социального предназначения, с круглосуточным пребыванием людей; при проведении проверок обеспечения антитеррористической защищенности режимных объектов и др.

Вышеизложенные примеры свидетельствуют о том, что надзор за соблюдением законов о пожарной безопасности практически подтвердил свою самостоятельность как направление надзорной деятельности прокурора и, оказывая повсеместное влияние на состояние защищенности личности, общества и государства от пожаров, заслуживает признания его приоритетным и актуальным.

3. Правовое регулирование пожарной безопасности в современный период

Основополагающим нормативным актом является Федеральный закон  “О пожарной безопасности”20, заложивший правовые основы формирования и развития Государственной противопожарной службы, системы пожарной безопасности, Государственного пожарного надзора.

Система обеспечения пожарной безопасности Российской Федерации представляет собой совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами.

Современный этап развития федерального регулирования общественных отношений в области пожарной безопасности основан на разграничении полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления в этой сфере.

Законодательное регулирование пожарной безопасности пошло по пути конкретизации полномочий каждого уровня власти в области пожарной безопасности. В целях реализации требований ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Закон о пожарной безопасности закрепил полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов по осуществлению первичных мер пожарной безопасности.

Наблюдается тенденция законодательного расширения полномочий органов дознания, Государственной противопожарной службы при осуществлении расследования преступлений, связанных с пожарами21.

Например, в Лесной кодекс Российской Федерации22 и в другие законодательные акты внесены изменения. Ряд понятий детализирован, более четко прописана ответственность ведомств за сохранность лесов, общее управление ими выведено на федеральный уровень. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации “О Федеральном агентстве лесного хозяйства”23 оно из Минсельхоза передано в Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), которое получило статус федерального министерства, что, несомненно, является важным решением. Централизация позволила продвинуть дело и выстроить более четкую систему защиты природных территорий от пожаров. Рослесхоз получил дополнительные средства и штаты. Однако острота проблемы еще не решена, особенно в вопросах, которые должны решать региональные власти.

В большинстве регионов штаты лесников укомплектованы всего на 40% 24. Численность работников органов управления лесным хозяйством в субъектах Российской Федерации составляет всего 20 тыс., и они не наделены достаточным объемом полномочий. Так, органы государственного лесного контроля и надзора не имеют надлежащих полномочий в отношении физических лиц, находящихся в лесу, а уполномочены проводить проверки только в отношении хозяйствующих субъектов (юридических лиц или индивидуальных предпринимателей) на арендованных лесных участках на соответствие их деятельности законодательству, однако в аренду передано всего 15% земель лесного фонда.

Принят Федеральный закон “О добровольной пожарной охране”25. В Законе прописаны правовые основы создания и деятельности добровольной пожарной охраны. Однако этот Закон предусматривает не только сложный, но и дорогой порядок создания добровольных формирований, вводит ненужные и в большинстве случаев невыполнимые требования к содержанию штатных сотрудников. При этом добровольцы, прошедшие все сложности регистрации, будут фактически нести службу наравне с профессиональными пожарными, но делать все это придется за свои деньги. Не прописаны обязательства со стороны государства о поддержке такой работы.

За нарушение правил пожарной безопасности в лесах законодательством предусмотрена и административная ответственность. Так, ст. 8.32 КоАП РФ устанавливает, что:

1. Нарушение правил пожарной  безопасности в лесах влечет  предупреждение или наложение  штрафа на граждан в размере  от 1,5 тыс. до 2,5 тыс. руб.; на должностных  лиц - от 5 тыс. до 10 тыс. руб.; на юридических  лиц - от 30 тыс. до 100 тыс. руб.

2. Выжигание хвороста, лесной подстилки, сухой травы и других лесных горючих материалов с нарушением требований правил пожарной безопасности на земельных участках, непосредственно примыкающих к лесам, защитным и лесным насаждениям и не отделенных противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 0,5 м, влечет наложение штрафа на граждан в размере от 2 тыс. до 3 тыс. руб.; на должностных лиц - от 7 тыс. до 12 тыс. руб.; на юридических лиц - от 50 тыс. до 120 тыс. руб.

3. Нарушение правил пожарной  безопасности в лесах в условиях  особого противопожарного режима влечет наложение штрафа на граждан в размере от 3 тыс. до 4 тыс. руб.; на должностных лиц - от 10 тыс. до 12 тыс. руб.; на юридических лиц - от 100 тыс. до 200 тыс. руб.

4. Нарушение правил пожарной  безопасности, повлекшее возникновение  лесного пожара без причинения  тяжкого вреда здоровью человека, влечет наложение штрафа на  граждан в размере 5 тыс. руб.; на  должностных лиц - 50 тыс. руб.; на юридических  лиц - от 50 тыс. до 1 млн. руб.

Однако, несмотря на произошедшее в последнее время ужесточение ответственности за подобные деяния, острота проблемы не снижается. С наступлением весенне-летнего периода в ленте новостей все чаще появляются сообщения о степных и лесных пожарах. Продолжаются неконтролируемые сельскохозяйственные палы, сжигание мусора на приусадебных и дачных участках, да и просто “детские шалости”, перерастающие в огненные смерчи, уничтожающие многие тысячи гектаров лесов и полей, сметающие населенные пункты и даже приносящие человеческие жертвы. При этом практически отсутствует информация о привлечении к ответственности лиц, виновных в уничтожении или повреждении лесных и иных насаждений, да и выявляются они весьма нечасто.

В настоящее время основные функции по управлению лесами осуществляют субъекты РФ, получая на эти цели субвенции из федерального бюджета. Новый Лесной кодекс во многом разрушил централизованную систему управления лесами26. Это привело к ослаблению контроля над лесами, максимально упростило доступ частников к этому природному ресурсу. В подобной ситуации следовало бы четко регламентировать обязательность неукоснительного соблюдения лесопользователями всех экологических норм, а также продумать механизм контроля и ответственность за нарушение правил пользования лесом. Но пока это проблематично, так как в последние годы была практически разрушена система охраны лесов - исчезли лесхозы, в Лесном кодексе отсутствует упоминание о лесной охране, существовавшей в России более 200 лет. Так, из 83000 сотрудников Гослесоохраны лесхозов было оставлено лишь около 700 лесных инспекторов в составе Росприроднадзора - примерно по восемь человек на субъект Федерации. Авиалесоохрана также раздроблена по субъектам. Государство сняло с себя ответственность на тех территориях, которые не входят в число 8 - 15% арендованных в лесопромышленных целях лесов.