Правовое регулирование пожарной безопасности

Компенсируя бездействие органов ГПН, органы прокуратуры активно использовали полномочия, предусмотренные ст. ст. 25.11 и 28.4 КоАП, по вынесению постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях по ч. 1 ст. 20.4 КоАП, санкцией которой помимо прочего предусмотрено приостановление деятельности юридических лиц. Мнение прокурора, как правило, учитывалось судьями в ходе рассмотрения дел об административных правонарушениях и имело решающее значение для административного приостановления деятельности объектов.

В практическом применении административное приостановление деятельности может сопровождаться обеспечительной мерой - временным запретом деятельности.

Временный запрет может применяться только в исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды и если предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно.

Поскольку выявленные существенные нарушения требований пожарной безопасности угрожают жизни или здоровью людей, то применение ч. 1 ст. 27.16 КоАП в ходе проверки соблюдения законодательства о пожарной безопасности вполне оправданно и обоснованно.

В то же время в отличие от административного приостановления деятельности временный запрет в силу ч. 1 ст. 27.1 КоАП - только мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

Временный запрет деятельности не требует судебного решения и осуществляется должностным лицом, уполномоченным на основании ст. 28.3 КоАП составлять протокол об административном правонарушении.

Протокол о временном запрете деятельности подписывается составившим его должностным лицом, лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законным представителем юридического лица.

Таким образом, протокол о временном запрете деятельности - это самостоятельный процессуальный документ, влекущий определенные процессуальные последствия: запрет деятельности юридического лица либо лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность, на срок, не превышающий пяти суток. Этот срок исчисляется с момента фактического прекращения деятельности юридического лица, его филиалов, структурных подразделений и производственных участков и засчитывается в срок приостановления деятельности (ч. 5 ст. 29.6 КоАП).

Следовательно, прокурор при возбуждении дела об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности, не может ставить вопрос о временном запрете деятельности. Прокурор должен выносить постановление о возбуждении дела и проведении административного расследования и передавать его органу, уполномоченному составлять соответствующие протоколы. Однако эта процедура увеличит и усложнит процедуру рассмотрения вопроса о временном запрете деятельности, так как окончательное решение о приостановлении деятельности выносит суд.

Вместе с тем прокурор наделен достаточными полномочиями по защите прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований в порядке гражданского судопроизводства.

Пожарная безопасность, как необходимое условие стабильного существования и жизнедеятельности личности, общества и государства, вполне обоснованно может быть основанием для использования прокурором права на обращение в суд и квалифицированного поддержания исковых требований в суде в порядке ст. 45 ГПК56. Органы контроля лишены такого права.

Так, прокурор города Сочи по результатам проверки ООО "М" выявил многочисленные нарушения требований пожарной безопасности, предусмотренных Правилами пожарной безопасности в РФ, утвержденными Приказом МЧС России от 18 июня 2003 г. В исковом заявлении к ООО "М" прокурор указал, что эксплуатация объекта создает опасность причинения вреда в будущем и, согласно ст. 1065 ГК, такая деятельность должна быть приостановлена.

Со ссылкой на ст. 1065 ГК прокуроры других районов направляли в суды исковые заявления в порядке ст. 45 ГПК также в интересах неопределенного круга лиц, но с другими требованиями: о признании бездействия незаконным, о приостановлении деятельности хозяйствующего субъекта до устранения нарушений законодательства в сфере пожарной безопасности, о запрете эксплуатации нежилого помещения, о запрете деятельности юридического лица.

Согласно ст. 1065 ГК опасность причинения вреда в будущем - основание для предъявления иска о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Законодателем отмечено предупредительное значение этой меры гражданской ответственности57. Поэтому, ссылаясь на ст. 1065 ГК, правильней требовать в судебном порядке запрещения деятельности юридического лица, а вопрос приостановления деятельности решать в административном порядке.

Всего органы прокуратуры Краснодарского края по результатам проверки в декабре 2009 г. внесли 532 представления, направили в суд 221 заявление, возбудили 1313 дел об административных правонарушениях (из них 475 направлено в суд для решения вопроса об административном приостановлении деятельности хозяйствующих субъектов), объявили 356 предостережений, в следственные органы направили 3 материала в порядке ст. 37 УПК58.

Комплексное использование средств прокурорского реагирования способствовало укреплению законности в сфере обеспечения пожарной безопасности, исключению пожаров в новогодние праздничные дни, активизации деятельности ОГПН.

На расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ, состоявшемся 10 марта 2010 г., глава государства в своем выступлении отметил, что “события в Перми - тяжелейший урок и очень серьезная трагедия. Надо сделать так, чтобы такого рода контроль действительно был эффективным. Прокуратура должна, как и прежде, стоять на страже интересов государства и общества, защищать права граждан, обеспечивать стабильность и правопорядок”59.

На это направление надзора как на приоритетное указал в своем выступлении Генеральный прокурор РФ, подчеркнув, что основная задача прокуратуры “заставить органы контроля, муниципальные власти выполнять возложенные на них обязанности должным образом, добиваться реального устранения выявленных ими нарушений”.

Безусловно, положительную оценку с позиции организации надзора заслуживает изменение в 2010 г. статистического отчета по форме “П”, предусматривающего сегодня формирование показателей по надзорной деятельности прокурора в сфере обеспечения пожарной безопасности отдельной строкой.

2. Реформирование федерального законодательства по вопросам пожарной безопасности”

Федеральный закон “О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам пожарной безопасности”60, вступивший в силу с 17 июня 2011 г., внес значительные изменения в ст. 20.4 КоАП РФ, предусматривающую административную ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, а также в ст. 4.5, 11.16, 19.5, 19.6, 23.1, 28.3, регламентирующие указанные административно-деликтные правовые отношения.

Напомним, что ст. 20.4 с момента принятия КоАП РФ в декабре 2001 г. уже четырежды подвергалась изменениям и дополнениям61. Данные изменения были связаны с введением в 2005 г. в Кодекс нового вида административного наказания - административного приостановления деятельности на срок до 90 суток, налагаемого на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также на юридических лиц62.

Далее 22 июня 2007 г. произошло знаменательное событие в административно-деликтном законодательстве страны - российские парламентарии приняли один из самых объемных по содержанию ФЗ № 116-ФЗ, в котором был предусмотрен переход от минимальных размеров оплаты труда на абсолютные цифры, выраженные в российских рублях63.

3 марта 2008 г. был принят  Федеральный закон  “О внесении изменений в ст. 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях”64. Федеральный законодатель внес в абз. 1 ч. 3 ст. 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изменения, исключив слова “или средней тяжести” и слова "либо без наступления иных тяжких последствий".

 Наконец, в октябре 2009 г., в связи с принятием годом  ранее Федерального закона  “Технический регламент о требованиях пожарной безопасности”65, принят ФЗ № 247-ФЗ, в соответствии с которым диспозиция ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ получила на тот момент новую редакцию, просуществовавшую до 17 июня 2011 г.

Что касается содержания правовых новелл, включенных в КоАП РФ в июне 2011 г., мы остановим внимание читателя лишь на некоторых из них, сопроводив их кратким авторским комментарием. Итак, в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 4.5 после слов “на розничных рынках” дополнена словами “о пожарной безопасности”, тем самым увеличен до одного года срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о пожарной безопасности. Ранее он составлял два месяца.

Согласно п. 2 Закона абз. 2 ст. 11.16 КоАП РФ (речь идет о размере санкции) изложен в новой редакции, которая предусматривает значительное увеличение размера административного штрафа. Так, если в предыдущей редакции на граждан мог быть наложен административный штраф в размере от пятисот до одной тысячи рублей, то теперь этот размер имеет диапазон от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей. Должностным лицам вместо штрафа в размере от одной до двух тысяч рублей теперь "грозит" административный штраф в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей.

Федеральный законодатель внес три существенных дополнения и в ст. 19.5 КоАП РФ, предусматривающую ответственность за "невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный контроль (надзор)". В ст. 19.5 появились три новых части следующего содержания.

Часть 12 ст. 19.5 Кодекса предусматривает ответственность за "невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный пожарный надзор". Это деяние влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от трех тысяч до четырех тысяч рублей; а на юридических лиц - от семидесяти тысяч до восьмидесяти тысяч рублей66.

В соответствии с ч. 13 ст. 19.5 КоАП РФ наступает ответственность в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до шести тысяч рублей или дисквалификации на срок до трех лет; на юридических лиц - от девяноста тысяч до ста тысяч рублей за "невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный пожарный надзор на объектах защиты, на которых осуществляется деятельность в сфере здравоохранения, образования и социального обслуживания".

В ч. 14 ст. 19.5 Кодекса законодатель предусмотрел ответственность за повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 12, 13 настоящей статьи. Данное деяние влечет за собой наложение административного штрафа на граждан в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; а на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

Согласно п. 4 ФЗ от 3 июня 2011 г. максимальный размер штрафа, предусмотренный ст. 19.6 КоАП РФ за "непринятие мер по устранению причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения" и налагаемый на должностных лиц, увеличен с пятисот рублей до пяти тысяч рублей.

И, наконец, мы подошли к сравнительно-правовому анализу содержания новой редакции ст. 20.4 и предыдущей. Итак, новая редакция отличается тем, что:

во-первых, ст. 20.4 Кодекса увеличилась по количеству частей, теперь она содержит уже не шесть, а восемь самостоятельных частей;

во-вторых, все части настоящей статьи имеют свой самостоятельный состав административного правонарушения, при этом, за исключением ч. 2, остальные ранее действовавшие части статьи претерпели либо определенные изменения и дополнения либо вообще получили новую редакцию. Так, например, в ч. 3 (в ред. ФЗ от 3 марта 2008 г. № 21-ФЗ, от 9 ноября 2009 г. № 247-ФЗ) предусматривалась ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара без причинения тяжкого вреда здоровью человека.

В новой редакции ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ предусмотрена ответственность за нарушение требований пожарной безопасности к внутреннему противопожарному водоснабжению, электроустановкам зданий, сооружений и строений, электротехнической продукции или первичным средствам пожаротушения либо требований пожарной безопасности об обеспечении зданий, сооружений и строений первичными средствами пожаротушения. За данное деяние предусмотрено наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от шести тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей;

в-третьих, из перечня санкций, предусмотренных в ч. 1 ст. 20.4 для виновных лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридических лиц изъято административное наказание в виде административного приостановления деятельности на срок до девяноста суток;