Порядок заключения и характеристика контракта на поставку товаров (продукции) для обеспечения государственных нужд

 

 

 

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

 

 

 

Еще недавно в России в рамках применения Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов)1 не было четкого определения понятия «Федеральная контрактная система», а использовался, как и в настоящее время, термин «государственный заказ», иногда - публичный заказ (стоит отметить, что между правоведами идет спор о правомерности использования такого термина2). Во Франции в рамках обеспечения государственных нужд применяется термин «контрактная система», а в США – «Федеральная контрактная система» (ФКС)3.

С принятием Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О федеральной контрактной системе»4 (далее – Закон о контрактной системе), вступающем в силу с 01.01.2014, законодатель ввел термин «контрактная система» и в российскую юридическую терминологию. Безусловно, наблюдается определенное сходство с термином США, и изучение и сравнение систем России и США представляется весьма интересным в будущем.

Принятие Закона о контрактной системе обусловлено прежде всего ошибками в применении законодательства о формировании, размещении и исполнении заказов в рамках государственных (муниципальных) закупок, что не может не привлекать внимание общественности5. На проблемы правового регулирования отношений в сфере государственных и муниципальных закупок указал Президент Российской Федерации, который предложил начать «работу над новой редакцией закона о госзакупках», поскольку «ситуация действительно уже вышла за грань разумного»6.

Исследование правовых вопросов, связанных с формированием и реализацией публичных заказов, особенно при сопоставлении старого и нового законов, регулирующих данную область – тема обширная, и в связи с большим объемом нормативно-правовой базы, обеспечивающей регулирование рассматриваемых отношений, не может рассматриваться в рамках одной работы.

Поэтому представляется необходимым рассмотреть один из аспектов реализации государственного заказа – государственный контракт, т.к. юридически грамотный позволяет в дальнейшем избежать как участникам отношений неоправданных финансовых потерь в будущем при его исполнении. Это обеспечивается на стадии разработки стандартного контракта, когда необходимо учитывать не только текущие, сиюминутные потребности сторон контракта, но и предусматривать будущие сценарии развития их отношений, в том числе досрочное расторжение контракта.

Контракт для обеспечения государственных нужд включает в себя большое количество условий и подразумевает контракты на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг.

Целью настоящей работы является изучение контракта поставки продукции и товаров для государственных нужд в рамках Федеральной контрактной системы (далее – контракт поставки).

Задачами данной работы являются:

1. определение ключевых понятий в рамках Федеральной контрактной системы;
2. определение ключевых нормативных актов, регулирующих данную область;
3. характеристика контракта поставки товаров и продукции с точки зрения существенных и иных условий, способных оказать значительное влияние на его исполнение;
4. характеристика сторон – участников отношений в рамках Федеральной контрактной системы, их прав и обязанностей, ответственности за нарушение условий контракта;
5. определение условий и порядка заключения контракта;
6. определение порядка расторжения контракта.

Исследование будет основываться на анализе действующего законодательства и подкрепляться материалами судебной практики, научных публикаций по данному вопросу.

 

 

 

1. КЛЮЧЕВЫЕ ОПРЕДЕЛЕНИЯ В РАМКАХ ОТНОШЕНИЙ ПОСТАВКИ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД

 

Для исследования любой темы необходимо знание основной терминологии, поэтому необходимо определить ключевые понятия, непосредственно связанные с контрактом поставки в рамках федеральной контрактной системы.

Как известно, продолжительное время прерогатива в правовом регулировании сферы отношений обеспечения государственных нужд принадлежала Закону о размещении заказов. В итоге пришло понимание того, что, несмотря на всю важность этого закона, он должен регулировать лишь одну из стадий процесса публичных закупок – размещение заказов, с которым связано, прежде всего, установление порядка и способов определения победителя, с которым заключается соответствующий контракт.

С принятием Закона о контрактной системе создана федеральная контрактная система, которая заменит существующую систему госзакупок7.

Согласно Закону о контрактной системе «контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контрактная система в сфере закупок) - совокупность участников контрактной системы в сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок) и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, если использование такой единой информационной системы не предусмотрено настоящим Федеральным законом), в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд»8.

В настоящее время отсутствует законодательное определение государственного (муниципального) заказа, что квалифицируется некоторыми специалистами в качестве недостатка действующего законодательства. Законом о размещении заказов предусмотрено понятие «государственный контракт».

Согласно Кичику К.В., «государственный (муниципальный) заказ - это конкретизированные потребности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) в товарах, работах и услугах, закрепленные в правовом акте (нормативном правовом акте или акте применения права), удовлетворяемые посредством размещения заказа в установленном законом порядке (по общему правилу среди неопределенного круга лиц - потенциальных поставщиков) с заключением государственного (муниципального) контракта, гражданско-правового договора бюджетного учреждения или иного гражданско-правового договора, содержащего необходимые требования к этим товарам, работам и услугам, а также условия продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг с целью удовлетворения государственных (муниципальных) нужд. Государственные (муниципальные) нужды составляют сущность государственного (муниципального) заказа9»

Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (далее также - федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ.

Очевидно, что понятие «контрактная система» шире понятия «государственный заказ», т.к. предусматривает не только обеспечение закупок для государственных (муниципальных) нужд посредством размещения заказов, но также планирование этих заказов и контроль исполнения заключенных на их основе контрактов. Это предусмотрено Законом о контрактной системе.

Действующий в настоящее время Закон о размещении заказов, определяет под государственным или муниципальным контрактом «договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд» (ст. 9).

Согласно Закону о контрактной системе, государственный контракт (муниципальный контракт) – «договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд»10.

Гражданский кодекс РФ (далее – ГК РФ11) дает несколько иное определение государственного контракта. Так, согласно ст. 526 под государственным или муниципальным контрактом понимается «договор, согласно которому поставщик (исполнитель, подрядчик) обязуется передать товары (выполнить работы, оказать услуги) государственному или муниципальному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный или муниципальный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров».

Заключение данных контрактов предусматривает размещение заказов, в частности – на поставку товаров, осуществляемых в рамках Закона о размещении заказов, а также действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) (ст. 5 Закона о размещении заказов).

Таким образом, государственный контракт – это гражданско-правовой договор, который заключается обычным гражданско-правовым способом путем направления заказчиком оферты в виде извещения о проведении конкурса и акцепта участника размещения заказа в виде соответствующей заявки на участие в конкурсе с учетом требований Закона о размещении заказов12.

Стоит также отметить, что муниципальные закупки «со смысловой точки зрения – то же самое, что закупки государственные: и те и другие осуществляются за счет общественных средств; и те и другие направлены на удовлетворение общественных потребностей». В то же время «муниципальные заказы не являются государственными, поскольку муниципальные образования представляют собой форму местного самоуправления, а не государственную власть». Основанием разграничения этих форм договорных отношений выступают одноименные формы собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ13).

В литературе в связи с этим появилось понятие публичной собственности, являющееся общим для государственной и муниципальной собственности14.

Следует также обратить внимание, что в некоторых программных документах говорится о федеральной контрактной системе в узком понимании, применительно лишь к федеральному уровню государственного управления. Но представляется целесообразно говорить о контрактной системе в широком понимании, охватывающей оба уровня государственного управления (федеральный и региональный), а также муниципальный уровень. Такой подход имеет место и в рассматриваемой Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года15.

 

2. НОРМАТИВНАЯ БАЗА РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ ПОСТАВКИ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД16

 

Рассматриваемый в рамках данной работы контракт на поставку товаров регулируется:

• нормами материального права параграфа 4 главы 30 «Купля-продажа» ГК РФ, Бюджетного кодекса РФ;
• нормами Закона о размещении заказов;
• иными федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов, соответствующих нормативно Закону о размещении заказов;
• нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов;
• нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, изданных в рамках Закона о размещении заказов и актов Правительства РФ;
• правилами международного договора (в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Законом о размещении заказов).

Согласно п. 2 ст. 525 ГК РФ к отношениям по поставке товаров для государственных нужд применяются правила о договоре поставки                     (статьи 506 – 522).

 

3. ПОРЯДОК ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ХАРАКТЕРИСТИКА КОНТРАКТА                 НА ПОСТАВКУ ТОВАРОВ (ПРОДУКЦИИ) ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД

 

1. Характеристика сторон контракта

Контракт поставки товаров заключается между организацией-заказчиком (участник размещения заказа) и победителем конкурса.

Конкурс по общему правилу проводиться для всех заинтересованных юридических лиц любых организационно-правовых форм и физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей.

Согласно ст. 8 Закона о размещении заказов участниками размещения заказа являются лица, претендующие на заключение государственного или муниципального контракта. Участие в размещении заказов может быть ограничено только в случаях, предусмотренных Законом о размещении заказов или другими федеральными законами.

Участники конкурса, как и заказчики, могут действовать как непосредственно, так и через своих представителей. Представительство может выражаться как в непосредственной подаче заявок от других юридических (физических) лиц за участника размещения заказа или в выполнении части контракта другими юридическими (физическими) лицами - соисполнителями, субподрядчиками наряду с участником размещения заказа.