Организация и проведение муниципальных выборов в России‬‬‬

Порядок выборов в судебныеᅟ органы устанавливалсяᅟ Учреждением судебных установлений, утвержденным 20 ноябряᅟ 1864 г., — составнойᅟ части законодательных актов эпохи судебных уставов, положивших началоᅟ разделению властей, в частности, отделению независимойᅟ судебнойᅟ власти.

Демократическиеᅟ реформы прошлогоᅟ векаᅟ внесли измененияᅟ и в избирательныеᅟ праваᅟ горожан. Городскаяᅟ реформа, проводившаясяᅟ наᅟ основеᅟ Городовогоᅟ положения, утвержденногоᅟ 16 июняᅟ 1870 г., создавалаᅟ новыеᅟ учрежденияᅟ «городскогоᅟ общественногоᅟ управления»: городскиеᅟ избирательныеᅟ собрания; городскиеᅟ думы в качествеᅟ распорядительных и городскиеᅟ управы в качествеᅟ исполнительных органов, формировавшиесяᅟ и действовавшиеᅟ под контролем правительственнойᅟ администрации.

Ноᅟ при этом  последовавшиеᅟ в 70—80-еᅟ гг. так называемыеᅟ контрреформы нанесли серьезныйᅟ удар поᅟ избирательным правам населения. Былаᅟ уничтоженаᅟ часть выборных институтов, изменен порядок выборов.

Следующийᅟ этап развитияᅟ институтаᅟ муниципальных выборов, ознаменуетсяᅟ принятием положенияᅟ оᅟ выборах от 3 июняᅟ 1907 г., в отличиеᅟ от предшествующегоᅟ сводаᅟ нескольких законодательных актов, представлялоᅟ собойᅟ единый, целостныйᅟ закон, кодифицировавшийᅟ законодательствоᅟ оᅟ выборах применительноᅟ к центральным губерниям; наᅟ национальныеᅟ жеᅟ окраины, Урал, Сибирь и Дальнийᅟ Восток оноᅟ в полнойᅟ мереᅟ неᅟ распространялось. Выборы там проводились наᅟ основании прежнегоᅟ Положенияᅟ либоᅟ особых приложенийᅟ к нему. В целом этот избирательныйᅟ закон существенноᅟ ограничил представительствоᅟ населенияᅟ окраин.

Избраниеᅟ членов Государственнойᅟ думы поᅟ губерниям и областям производилось губернским избирательным собранием под председательством губернскогоᅟ предводителяᅟ дворянстваᅟ и выборщиков, избранных в каждом уезде: 1) съездом землевладельцев; 2) первым съездом городских избирателей; 3) вторым съездом городских избирателейᅟ (т.е. двеᅟ городскиеᅟ курии: перваяᅟ — «цензовая», состоявшаяᅟ из владельцев дорогостоящейᅟ недвижимости, и вторая, состоявшаяᅟ из владельцев промысловых свидетельств или недвижимости, оцениваемойᅟ менееᅟ чем в 300 или 1 тыс. руб. в зависимости от размеров города); 4) съездом уполномоченных от волостей; 5) съездом уполномоченных от казачьих станиц в губерниях, гдеᅟ таковыеᅟ имелись. Кромеᅟ того, в составеᅟ губернскогоᅟ избирательногоᅟ собранияᅟ имели правоᅟ участвовать выборщики, избиравшиесяᅟ губернскими съездами уполномоченных от рабочих предприятийᅟ фабричной, заводскойᅟ и горно-заводскойᅟ промышленности. Отдельноеᅟ городскоеᅟ представительствоᅟ сохранялось в выделенных законом семи крупных городах (вместоᅟ 27 поᅟ прежнему закону).

Новыйᅟ этап в развитии избирательногоᅟ праваᅟ началсяᅟ с изданияᅟ Положенияᅟ оᅟ выборах в Учредительноеᅟ собрание, утвержденногоᅟ Временным правительством ужеᅟ послеᅟ Февральскойᅟ революции 1917 г. поᅟ частям: 20 июляᅟ вводилась в действиеᅟ перваяᅟ часть (гл. 1—5 первогоᅟ раздела), 11 сентябряᅟ — втораяᅟ часть (гл. 4—10 первогоᅟ разделаᅟ и второйᅟ раздел) и наказ (поᅟ сути, инструкцияᅟ поᅟ применению Положения), 23 сентябряᅟ утвержденаᅟ третьяᅟ часть, аᅟ 2 октябряᅟ 1917 г. — инструкцияᅟ к последней. Вслед заᅟ этим всеᅟ три части были сведены воединоᅟ и опубликованы в видеᅟ брошюры в государственнойᅟ типографии.

Новыйᅟ закон имел ряд специфических характеристик : был установлен самыйᅟ низшийᅟ в миреᅟ возрастнойᅟ ценз дляᅟ избирателейᅟ — 20 лет. Избирательныеᅟ праваᅟ предоставлялись российским гражданам без различияᅟ пола, следовательно, и женщинам (подобныйᅟ демократизм допускалсяᅟ в тоᅟ времяᅟ лишь в отдельных штатах США). Впервыеᅟ в миреᅟ избирательными правами наделялись такжеᅟ военнослужащие. Отменялись имущественныеᅟ цензы, цензы оседлости и грамотности. Уничтожались ограниченияᅟ в избирательных правах поᅟ принципам национальности и вероисповедания. Дляᅟ групп избирателейᅟ нерусскойᅟ национальности предусматривались дополнительныеᅟ гарантии — возможность переводаᅟ избирательногоᅟ бюллетеняᅟ («записки») наᅟ другойᅟ язык.4

В соответствии соᅟ ст. 1 Положенияᅟ избирательноеᅟ правоᅟ сталоᅟ всеобщим и равным. Отстранялись от участияᅟ в выборах лишь признанныеᅟ в установленном порядкеᅟ безумными или сумасшедшими, аᅟ такжеᅟ глухонемые, находящиесяᅟ под опекой. Лишались избирательных прав осужденныеᅟ к каторгеᅟ (в течениеᅟ 10 лет поᅟ отбытии наказания), ссылкеᅟ наᅟ поселение, заключению в исправительном доме, тюрьмеᅟ или крепости с лишением или ограничением прав состоянияᅟ (в течениеᅟ 5 лет поᅟ отбытии наказания); осужденныеᅟ заᅟ кражу, мошенничествоᅟ или растрату, аᅟ такжеᅟ заᅟ деяния, имевшиеᅟ целью нарушенияᅟ свободы и правильности выборов в законодательныеᅟ учрежденияᅟ и органы самоуправленияᅟ (в течениеᅟ 3 лет поᅟ отбытии наказания); несостоятельныеᅟ должники — «злонамеренныеᅟ банкроты» (доᅟ истеченияᅟ 3 лет послеᅟ таковогоᅟ их признанияᅟ в судебном порядке); военнослужащиеᅟ — дезертиры либоᅟ осужденныеᅟ заᅟ ряд других воинских преступлений; члены царствующегоᅟ в России дома.

Дляᅟ делопроизводстваᅟ выборов в соответствии с Положением были образованы следующиеᅟ виды избирательных округов: 51 губернскийᅟ и 10 областных, столичныеᅟ (Москваᅟ и Петроград) и 9 особых округов (Аму-Дарьинский, Закавказский, Кубанско-Черноморский, Горско-Дагестанский, Степной, Ордынский, Приамурский, Прикаспийскийᅟ и округ Китайскойᅟ Восточнойᅟ железнойᅟ дороги), Фронтовойᅟ и дваᅟ флотских округа[18]. Избирательныеᅟ округаᅟ делились наᅟ участки.

В основеᅟ выборов лежалаᅟ пропорциональнаяᅟ система, т.е. принцип избранияᅟ депутатов поᅟ партийным спискам, в соответствии с процентом поданных заᅟ список голосов, в отдельных жеᅟ округах в порядкеᅟ изъятияᅟ из общегоᅟ правилаᅟ применялась мажоритарнаяᅟ система.

Был установлен тайныйᅟ порядок голосованияᅟ устанавливалсяᅟ тайный, как правило, посредством избирательных бюллетеней, в исключительных случаях — посредством «баллотировки шарами или другими заменяющими их знаками».5

Перестройка, осуществляемаяᅟ в концеᅟ 80-х гг., способствовалаᅟ демократизации порядкаᅟ выборов и деятельности местных Советов. Так, в 1987 г. наᅟ выборах в местныеᅟ Советы в порядкеᅟ экспериментаᅟ в рядеᅟ регионов были образованы многомандатныеᅟ округа, числоᅟ кандидатов в которых превышалоᅟ числоᅟ депутатских мандатов. В связи с этим вводилсяᅟ статус резервногоᅟ депутатаᅟ дляᅟ тех кандидатов, которыеᅟ получили наᅟ выборах большеᅟ половины голосов избирателей, однакоᅟ набрали меньшееᅟ числоᅟ голосов поᅟ сравнению соᅟ своими соперникаᅟ ми, ставшими депутатами. Процесс реформированияᅟ местнойᅟ власти, переход ееᅟ наᅟ началаᅟ местногоᅟ самоуправления, послужившийᅟ началом формированияᅟ новойᅟ комплекснойᅟ отрасли праваᅟ - муниципальногоᅟ праваᅟ (одним из структурных элементов системы которогоᅟ являетсяᅟ муниципальноеᅟ избирательноеᅟ право), - началсяᅟ послеᅟ принятияᅟ союзногоᅟ (1990 г.) и российскогоᅟ (1991 г.) законов оᅟ местном самоуправлении.‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬

1.2.Понятиеᅟ и правовыеᅟ основы порядкаᅟ проведенияᅟ муниципальных выборов в России

В рамках муниципальногоᅟ избирательногоᅟ законодательстваᅟ объединяютсяᅟ нормы федеральногоᅟ законодательстваᅟ оᅟ муниципальных выборах, содержащиеᅟ гарантии избирательных прав граждан наᅟ муниципальных выборах, нормы законов субъектов РФ оᅟ выборах органов и должностных лиц местногоᅟ самоуправления, аᅟ такжеᅟ нормы уставов муниципальных образований, определяющих численныйᅟ состав представительногоᅟ органаᅟ местногоᅟ самоуправления, порядок выборов главы муниципальногоᅟ образования, срок полномочийᅟ выборных органов местногоᅟ самоуправленияᅟ и другиеᅟ вопросы, касающиесяᅟ организации проведенияᅟ муниципальных выборов. С учетом критическогоᅟ анализаᅟ складывающейсяᅟ практики выборов органов местногоᅟ самоуправления, международных избирательных стандартов происходилаᅟ эволюцияᅟ муниципальногоᅟ избирательногоᅟ законодательства.‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬

Так, в соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав граждан Российскойᅟ Федерации 1994 г.6, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственнойᅟ власти субъектов РФ могли устанавливатьсяᅟ дополнительныеᅟ условияᅟ приобретенияᅟ гражданином Российскойᅟ Федерации пассивногоᅟ избирательногоᅟ права, связанные, в частности, соᅟ сроком егоᅟ проживанияᅟ наᅟ территории муниципальногоᅟ образования. Однакоᅟ Федеральныйᅟ закон от 19 сентябряᅟ 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и праваᅟ наᅟ участиеᅟ в референдумеᅟ граждан Российскойᅟ Федерации»7 (нынеᅟ утратил силу) ужеᅟ по-новому решал вопрос об ограничении пассивногоᅟ избирательногоᅟ права. Закон установил, чтоᅟ ограниченияᅟ пассивногоᅟ избирательногоᅟ права, связанныеᅟ с постоянным или преимущественным проживанием наᅟ определеннойᅟ территории Российскойᅟ Федерации, могут устанавливатьсяᅟ толькоᅟ Конституциейᅟ РФ. Установлениеᅟ федеральным законом, законом субъектаᅟ РФ продолжительности и срокаᅟ постоянногоᅟ или преимущественногоᅟ проживанияᅟ гражданинаᅟ Российскойᅟ Федерации наᅟ территории субъектаᅟ РФ, муниципальногоᅟ образованияᅟ в качествеᅟ основанияᅟ дляᅟ приобретенияᅟ пассивногоᅟ избирательногоᅟ праваᅟ указанным Законом неᅟ допускалось.      Вместеᅟ с тем указанныйᅟ Закон предусматривал, чтоᅟ законами субъектов РФ могут устанавливатьсяᅟ дополнительныеᅟ условияᅟ реализации гражданином Российскойᅟ Федерации пассивногоᅟ избирательногоᅟ права, связанныеᅟ с достижением гражданином определенногоᅟ возраста. Согласноᅟ данному Закону устанавливаемыйᅟ минимальныйᅟ возраст кандидатаᅟ неᅟ мог превышать 21 годаᅟ наᅟ выборах в органы местногоᅟ самоуправления. При этом установлениеᅟ максимальногоᅟ возрастаᅟ кандидатаᅟ Законом неᅟ допускалось8. Указанныйᅟ Закон такжеᅟ ввел норму оᅟ том, чтоᅟ в списки избирателейᅟ наᅟ выборах в органы местногоᅟ самоуправленияᅟ в соответствии с международными договорами Российскойᅟ Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов РФ включаютсяᅟ иностранныеᅟ граждане, достигшиеᅟ возрастаᅟ 18 лет, постоянноᅟ или преимущественноᅟ проживающиеᅟ наᅟ территории муниципальногоᅟ образования, в котором проводятсяᅟ указанныеᅟ выборы.    По-новому решалсяᅟ вопрос об избирателях, являющихсяᅟ военнослужащими. Согласноᅟ указанному Закону, военнослужащие, проходящиеᅟ военную службу поᅟ призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которыеᅟ расположены наᅟ территории соответствующегоᅟ муниципальногоᅟ образования, если эти военнослужащиеᅟ доᅟ призываᅟ наᅟ военную службу постоянноᅟ или преимущественноᅟ неᅟ проживали наᅟ территории данногоᅟ муниципальногоᅟ образования, при проведении выборов в органы местногоᅟ самоуправленияᅟ неᅟ включаютсяᅟ в списки избирателейᅟ и неᅟ учитываютсяᅟ при определении числаᅟ избирателейᅟ наᅟ указанных выборах.          Дляᅟ современногоᅟ этапаᅟ развитияᅟ законодательстваᅟ оᅟ муниципальных выборах характерноᅟ следующее:‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬

- совершенствованиеᅟ федеральнойᅟ системы правовых гарантий, призванных обеспечить периодичность и обязательность проведенияᅟ демократичных и свободных муниципальных выборов, их открытость и гласность, подлинность их результатов;‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬

- оптимизацияᅟ времени и сроков проведенияᅟ избирательных кампанийᅟ в муниципальных образованиях;‬‬‬‬‬‬‬

- увеличениеᅟ объемаᅟ правовогоᅟ регулированияᅟ организации проведенияᅟ муниципальных выборов наᅟ федеральном уровнеᅟ в целяхобеспеченияᅟ единых избирательных стандартов и принципов;‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬

- стремлениеᅟ рядаᅟ субъектов РФ кодифицировать избирательноеᅟ законодательство, включаяᅟ и законодательствоᅟ оᅟ муниципальных выборах.‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬

Необходимоᅟ такжеᅟ отметить, чтоᅟ развитиеᅟ избирательногоᅟ законодательстваᅟ в Российскойᅟ Федерации свидетельствует, чтоᅟ законодатель придает важноеᅟ значениеᅟ повышению роли политических партийᅟ в избирательном процессе. Этоᅟ преждеᅟ всегоᅟ находит отражениеᅟ в правовом регулировании порядкаᅟ выдвиженияᅟ кандидатов наᅟ выборах в федеральныеᅟ органы государственнойᅟ власти и в представительныеᅟ (законодательные) органы государственнойᅟ власти субъектов РФ. Этаᅟ тенденцияᅟ в целом прослеживаетсяᅟ и в правовом регулировании муниципальных выборов. Однакоᅟ надоᅟ учитывать, чтоᅟ спецификаᅟ муниципальных выборов предполагает участиеᅟ в них неᅟ толькоᅟ политических партий, ноᅟ и различных местных общественных объединенийᅟ граждан. И этаᅟ проблемаᅟ такжеᅟ находит своеᅟ отражениеᅟ в развитии законодательстваᅟ оᅟ муниципальных выборах, хотяᅟ и нуждается, наᅟ наш взгляд, в большем внимании федеральногоᅟ законодателя.‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬

Правовоеᅟ регулированиеᅟ муниципальных выборов осуществляетсяᅟ наᅟ всех уровнях публичнойᅟ власти в государстве: федеральном, субъектов Федерации и муниципальном. Кромеᅟ того, необходимоᅟ учитывать, чтоᅟ правовую основу местногоᅟ самоуправления, принципов егоᅟ организации и деятельности, формированияᅟ органов местногоᅟ самоуправленияᅟ составляют такжеᅟ общепризнанныеᅟ принципы и нормы международногоᅟ права, определяющиеᅟ международныеᅟ избирательныеᅟ стандарты, важнейшиеᅟ условияᅟ обеспеченияᅟ демократическогоᅟ избирательногоᅟ процесса, учитываемыеᅟ в практикеᅟ правогоᅟ регулированияᅟ муниципальных выборов9.‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬

Наᅟ федеральном уровнеᅟ правовогоᅟ регулированияᅟ закрепляютсяᅟ основныеᅟ принципы организации и проведенияᅟ муниципальных выборов, основныеᅟ гарантии реализации гражданами Российскойᅟ Федерации конституционногоᅟ праваᅟ наᅟ участиеᅟ в выборах органов и должностных лиц местногоᅟ самоуправления. Конституционноеᅟ правоᅟ граждан избирать и быть избранными в органы местногоᅟ самоуправленияᅟ (ст. 32 Конституции РФ10) получает своеᅟ развитиеᅟ и конкретизацию в системеᅟ федеральных гарантийᅟ егоᅟ осуществления, закрепляемойᅟ рамочным Федеральным законом и Федеральным законом «Об обеспечении конституционных прав граждан Российскойᅟ Федерации избирать и быть избранными в органы местногоᅟ самоуправления»11 (далееᅟ - Закон об обеспечении прав граждан Российскойᅟ Федерации избирать и быть избранными в органы местногоᅟ самоуправления).‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬