Конституционно-правовой статус человека и гражданина в Российской Федерации

а) объективно вынужденный  исключительный комплекс мер временного характера, принимаемых государством при возникновении чрезвычайных ситуаций различного характера в  целях предотвращения внешних и (или) внутренних угроз национальным интересам;

б) осуществляемый в соответствии с нормами международного права  и на основании конституции и  национального законодательства особый порядок деятельности органов государственной  власти, органов местного самоуправления, органов военного управления, правоохранительных органов, предприятий, организаций  и граждан, направленный на эффективное  предотвращение угроз национальным интересам, нейтрализацию и минимизацию  их отрицательных последствий;

в) межотраслевой правовой институт, охватывающий по своему содержанию различные отрасли права (конституционное, административное, военное, международное, уголовное и др.) и характеризующийся, прежде всего, возможностью законного  ограничения отдельных прав и  свобод граждан в период действия особых правовых режимов;

г) противоречивый по правовой природе процесс, имеющий своей  целью, с одной стороны, восстановление нормальных условий жизнедеятельности государства, нарушенных при возникновении чрезвычайной ситуации, в ходе предотвращения угрозы национальным интересам (включая обеспечение полномасштабного осуществления конституционных прав и свобод граждан, как одну из важнейших составляющих национальных интересов), а с другой - предусматривающий в этой связи ограничение прав и свобод граждан.

Названные законы определяют временные ограничения, которые  применяются во всех случаях независимо от оснований введения чрезвычайного  или военного положения, а именно:

а) введение особого режима въезда и выезда с территории, на которой действует режим чрезвычайного  или военного положения, установление ограничений на свободу передвижения;

б) запрещение или ограничение  собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также  иных массовых мероприятий;

в) запрещение забастовок и  иных форм приостановления или прекращения  деятельности организаций;

г) ограничение движения транспортных средств и их досмотр.

Они устанавливают меры, которые применяются лишь при  введении чрезвычайного положения  в связи с попытками насильственного  изменения конституционного строя  Российской Федерации, захвата или  присвоения власти, вооруженным мятежом, массовыми беспорядками, террористическими  актами, блокированием или захватом особо важных объектов или отдельных  местностей, подготовкой и деятельностью  незаконных вооруженных формирований, межнациональными, межконфессиональными и региональными конфликтами, сопровождающимися  насильственными действиями (при  введении военного положения независимо от оснований). К таким мерам, в частности, относятся:

а) запрет на нахождение граждан  на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток (введение комендантского часа);

б) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, установление особого  режима оборота лекарственных средств  и медицинских препаратов, содержащих наркотические и иные сильнодействующие  вещества, спиртных напитков;

в) временное изъятие у  граждан оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ;

г) проверка документов. удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств.

Законом "О чрезвычайном положении" закреплены меры, которые  применяются исключительно при  введении чрезвычайного положения  по вышеназванным основаниям, но не в условиях военного положения, а  именно:

а) выдворение лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой оно введено, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств - за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке;

б) продление срока содержания под стражей лиц, задержанных  в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством РФ по подозрению в совершении актов терроризма и  других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного  положения, но не более чем на три  месяца.

Законы "О чрезвычайном положении" и "О военном положении" устанавливают меры, которые применяются  при введении чрезвычайного положения  в связи с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, чрезвычайными экологическими ситуациями, требующими масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ (а при  введении военного положения - независимо от оснований). К ним, в частности, относится мобилизация трудоспособного  населения к выполнению работ  для нужд обороны, ликвидации последствий  применения противником оружия, восстановлению поврежденных объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями.

К временным мерам, применяемым  в условиях военного положения, относятся  следующие возлагаемые на граждан  обязанности и ограничения (которые  не предусмотрены Законом "О чрезвычайном положении"):

а) выполнение требований федеральных  органов исполнительной власти, органов  исполнительной власти субъектов Федерации  органов военного управления, обеспечивающих режим военного положения, и их должностных  лиц и оказание содействия таким  органам и лицам;

б) явка по вызову в перечисленные  органы, а также в военные комиссариаты, на территории которых проживают  граждане;

в) выполнение требований, изложенных в полученных гражданами предписаниях, повестках и распоряжениях данных органов;

г) предоставление гражданами в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества (с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества);

д) задержание по основаниям, установленным федеральным законом, граждан и транспортных средств на срок до 30 суток;

е) введение военной цензуры  за почтовыми отправлениями и  сообщениями, передаваемыми с помощью  телекоммуникационных систем, а также  контроля телефонных переговоров; создание органов цензуры, непосредственно  занимающихся указанными вопросами;

ж) запрещение работы приемопередающих станций индивидуального пользования;

з) интернирование (изоляция) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права граждан иностранного государства, воюющего с Российской Федерацией;

и) запрещение или ограничение  выезда граждан за пределы территории страны;

к) запрещение или ограничение  выбора места пребывания или места  жительства.

Отдельные положения о  возможных ограничениях прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного  и военного положения закреплены и в некоторых других федеральных  законах, что свидетельствует о  наличии у законодателя единого  подхода к решению этой проблемы. В частности, ст. 4 Трудового кодекса  РФ установлено, что не является принудительным трудом работа, выполняемая в случаях  объявления чрезвычайного или военного положения. А в ст. 51 и 93 Земельного кодекса РФ закреплено, что при  чрезвычайном или военном положении  допускается временное изъятие  у собственника земельного участка  с возмещением причиненных убытков  и выдачей ему документа о  реквизиции участка для нужд обороны  и безопасности. Данные положения Трудового и Земельного кодексов согласуются с предусмотренными ст. 13 и 29 Закона "О чрезвычайном положении" и ст.7 и 18 Закона "О военном положении" нормами о возможности привлечения граждан к выполнению аварийно-спасательных и других неотложных работ с гарантированной оплатой труда, а также изъятии у них необходимого для нужд обороны имущества (во время режима чрезвычайного положения - использования имущества и ресурсов организаций) с последующей выплатой государством его стоимости (возмещение причиненного ущерба).

Законами "О чрезвычайном положении" и "О военном положении" закреплены и разграничены полномочия Президента Российской Федерации, федеральных  органов исполнительной власти, органов  исполнительной власти субъектов Федерации, органов военного управления, иных структур и должностных лиц по введению и применению мер, связанных  с временным ограничением отдельных  прав граждан. Кроме того, в ст. 22 Закона "О военном положении" зафиксирована обязанность Президента Российской Федерации в случае введения военного положения во исполнение международно-правовых обязательств РФ принять меры по оповещению Генерального секретаря ООН (а через него государств-участников ООН) и информированию Генерального секретаря Совета Европы об отступлениях России от своих обязательств по международным договорам, связанным с ограничением отдельных прав и свобод граждан.

Подводя итог, отмечаем, что  органы, обеспечивающие режим чрезвычайного  или военного положения, по основаниям, установленным федеральным законодательством, и в пределах предоставленных  им полномочий могут ограничивать отдельные  права и свободы граждан. Вместе с тем федеральное законодательство предусматривает возможность такого ограничения только в определенном объеме и в той мере, в какой  это необходимо для обеспечения  обороны страны и безопасности государства. Более того, принимаемые меры с  учетом международно-правовых норм не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц  или групп населения исключительно  по признаку пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места  жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и т.д.

По мнению Пчелинцева С.В., исследовавшего вопрос ограничения прав в условиях особых правовых режимов наиболее полно, необходимо ясно осознавать, что особые правовые режимы следует рассматривать не в качестве специального инструмента ограничения прав и свобод граждан, а напротив, как составную часть правового арсенала, призванного обеспечить интересы личности, общества и государства. Ведь результатом отдельных ограничений некоторых прав и свобод, границы которых определены законом, является гарантирование наиболее важных прав и свобод граждан, определяющих смысл и основные цели деятельности демократического правового государства.

В связи с этим заслуживает  поддержки точка зрения профессора Ш.Г. Вишнякова о том, что особые правовые режимы предусматривают ограничения  прав и свобод граждан, когда такая  мера в определенных случаях является единственным способом предупреждения и нейтрализации негативных последствий  реальных и возможных угроз. Об этом же говорит и X. Б. Шейнин, полагающий, что в силу исключительного характера  подобная мера представляется допустимой только при отсутствии «иной возможности  решить возникшую проблему» и  при наличии «действительной  необходимости в ограничении  прав». Главной же задачей особых правовых режимов как временной  специальной формы государственного управления, вводимой при возникновении  внешних и внутренних угроз территориальной  целостности и независимости  государства, являются не ограничения  прав и свобод, а обеспечение безопасности личности, общества и государства.

Отсюда следует, что ограничения  прав и свобод следует рассматривать  как вынужденное, но объективно обусловленное  средство обеспечения безопасности личности, общества и государства, применяющееся  на основании законa, и в соответствии с нормами международного права только в качестве исключительной меры, причем обязательно временного характера (на период действия особых правовых режимов).

В связи с этим возрастает значимость теоретической проработки и осмысления с учетом современных  реалий такого основополагающего вопроса, как основания ограничения прав и свобод граждан, которые обычно связаны с основаниями введения особых правовых режимов.

К таким основаниям относятся, как правило, различные чрезвычайные ситуации, имеющие на практике многообразный  характер. В научной литературе предлагаются различные классификации чрезвычайных ситуаций. Например, И.Н. Барциц выделяет три группы ситуаций (кризисов) чрезвычайного характера:

а) внешнего характера;

б) внутриполитического характера;

в) техногенного, экологического и природного характера.

Более распространенная точка  зрения о разграничении оснований  ограничения прав и свобод граждан  на две группы исключительных обстоятельств (факторов):

а) природно-техногенного характера (стихийные бедствия, аварии, эпидемии и т.п.);

б) социально-политического  характера (массовые беспорядки, межнациональные  столкновения, попытки насильственного  изменения конституционного строя  и др.).

Следует отметить, что еще  в советской юридической науке  достаточно серьезное внимание уделялось  обоснованию необходимости ограничения  прав и свобод в особых условиях (реальной угрозы государственной или  общественной безопасности, стихийных  бедствий, угрозы распространения инфекционных заболеваний, взрывов, крушений и происшествий локального характера, нападения внешнего врага на СССР или его угрозы, военного или осадного положения). Учитывая, что особые условия влияют не только на формы и методы деятельности аппарата управления, но и на права и обязанности граждан как объекта управления, В.И. Новоселовым еще в середине 70-х гг. XX в. высказывались соображения о целесообразности разработки специального нормативного акта, регулирующего возникающие в этой связи отношения. В последующем именно такой подход имел явно преобладающий характер в отечественной правовой науке, найдя в начале XXI в. закономерное закрепление в Федеральных конституционных законах «О военном положении» и «О чрезвычайном положении». Отсюда следует, что главной причиной ограничения прав и свобод граждан является возникновение какой-либо чрезвычайной ситуации (используются также термины «исключительная ситуация», «экстремальная ситуация» и т.п.) для государства и общества, основными признаками которой являются следующие обстоятельства:

а) возникновение неблагоприятных  условий (угроза или лишение определенных ценностей) для осуществления собственных  интересов субъектов, направленных на их сдерживание и одновременно - на удовлетворение общественных интересов  в охране и защите;