Государственная служба

Тамбовская область. Постановление Администрации Тамбовской области от 11 сентября 2009 г. № 1093 «Об утверждении областной целевой программы “Развитие государственной гражданской службы Тамбовской области (2010 -2013 годы)”» содержит ряд особенностей. Подчеркнем, что объем денежных средств, выделяемых на реализацию программы, невелик. Но в самой программе четко обозначены конкретные мероприятия, которые необходимо провести, и детализированы целевые индикаторы реализации программы и формы их проверки. Программой предусмотрен механизм ее реализации, что встречается достаточно редко в нормативно-правовом регулировании подобных процессов. Так, общий контроль за выполнением программы осуществляет Администрация Тамбовской области, совет по вопросам государственной гражданской службы и кадровой политики, которые уточняют показатели по программным мероприятиям, состав исполнителей. Участники программы до 5-го числа месяца, следующего за отчетным периодом, представляют отчет о проделанной работе в совет по вопросам государственной службы и кадровой политики. Ход и результаты выполнения мероприятий программы могут быть освещены в средствах массовой информации. В данном случае прозрачность программы развития гражданской службы Тамбовской области однозначна, в связи с чем целесообразно закрепить обязательность представления информации о ходе реализации программы на официальном сайте Администрации Тамбовской области.

Владимирская  область. Постановление губернатора Владимирской области от 20 ноября 2009 г. № 972 “Об утверждении долгосрочной целевой программы развития государственной гражданской службы Владимирской области на 2010 - 2012 годы” формулирует цели и задачи программы. В данной программе видится ряд существенных недостатков:  среднесрочная, по сути, программа именована как долгосрочная; - весь объем денежных средств по программе выделен исключительно на повышение квалификации гражданских служащих; - при формулировании мероприятий программы отсутствуют смысловая и содержательная нагрузка; - в программе отсутствует научная обоснованность и ее формализм; все мероприятия по развитию гражданской службы в субъекте Российской Федерации сводятся к оптимизации структуры высшего исполнительного органа государственной власти, сокращению численности гражданских служащих и повышению их квалификации; - целевые индикаторы реализации программы недостаточно конкретны, а также не отражено определение эффективности программы; - программа не содержит параметров прозрачности ее реализации и контроля за действиями исполнителей; - в одном лице совпадают исполнители программы и контролирующие субъекты; в программе отсутствуют упоминания о внедрении и разработке инновационных технологий в кадровой работе и т.п. Реализацию программы осуществляет Администрация Владимирской области в лице комитета государственной и муниципальной службы администрации области. С нашей точки зрения, предоставление права “единоличного” контролирования реализации программы отдельным структурным подразделением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации нецелесообразно. Тем более, происходит совпадение в одном лице - комитете государственной и муниципальной службы - и контролирующего субъекта, и исполнителя мероприятий программы. Думается, что реализация программы в данном случае подвержена значительным коррупционным рискам.

Воронежская область. С помощью распоряжения правительства Воронежской области от 11 июня 2009 г. № 263-р “О плане мероприятий по развитию государственной гражданской службы Воронежской области на 2009 - 2013 годы в системе исполнительных органов государственной власти Воронежской области”3 формируется не столько программа развития гражданской службы, сколько план действий органов государственной власти на среднесрочный период. План мероприятий включает в себя три блока. План мероприятий по развитию государственной гражданской службы Воронежской области на 2009 -2013 гг. предусматривает все основные вопросы кадровой политики в системе гражданской службы. Особое внимание уделяется разработке предложений по определению критериев оценки эффективности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, совершенствованию системы материального и нематериального стимулирования на государственной гражданской службе, внедрению на государственной гражданской службе Воронежской области эффективных технологий и современных методов кадровой работы. Несмотря на запланированные мероприятия, некоторые из них в 2010 г. (разработка механизма предупреждения конфликта интересов на государственной гражданской службе, разработка предложений по определению критериев оценки эффективности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, разработка рекомендаций по адаптации гражданских служащих, впервые поступивших на государственную гражданскую службу), скорее всего, реализованы не были. По крайне мере, об этом не упоминалось в официальных источниках. Белгородская область. В программе развития государственной гражданской службы Белгородской области ее исполнителями, помимо департамента кадровой политики области, выступают ее многочисленные органы государственной власти, научные организации и образовательные учреждения. Она содержит большое количество инновационных решений в сфере кадровой работы и кадровой политики в системе государственной гражданской службы. Остановимся на самых интересных блоках программы: Блок развития современных кадровых технологий на государственной гражданской службе включает в себя такие мероприятия, как: реализация пилотного проекта “Разработка и оценка профессиональных компетентностей государственных гражданских служащих области”; - создание и развитие системы оценки профессиональных компетентностей государственных гражданских служащих области (подготовка специалистов по диагностике и ведению личных карточек для программы гарантированного кадрового роста, подготовка перечня профессиональных компетентностей руководителей различных уровней, создание комплексной методики оценки управленческого потенциала руководителя); совершенствование системы конкурсного замещения вакантных должностей государственной гражданской службы; совершенствование технологий проведения аттестаций и квалификационных экзаменов гражданских служащих; совершенствование технологии работы с кадровым резервом на гражданской службе (дальнейшее развитие института стажеров, реализация проекта “Лучший выпускник Белгородской области”, подготовка плана работы с первой губернаторской сотней, организация проведения второго этапа диагностики “первой губернаторской сотни” резерва управленческих кадров); - развитие информационно-коммуникационных технологий кадрового учета на гражданской службе (модернизация программного комплекса “Административный регламент” для оценки результативности деятельности гражданских служащих; программного комплекса “TOPAZ: Кадры” для автоматизации ведения кадрового учета).2. Блок совершенствования механизмов стимулирования, мотивации, оценки деятельности и обеспечения социальных гарантий гражданских служащих посвящен: - развитию системы оплаты труда гражданских служащих на основе оценки результативности профессиональной служебной деятельности; - мониторингу показателей результативности гражданских служащих области и приведению их в соответствие с выполняемыми функциями; - мониторингу применения должностных регламентов, оценке степени влияния должностного регламента на обеспечение исполнения полномочия органа государственной власти, а также на результативность его профессиональной служебной деятельности; - совершенствованию должностных регламентов гражданских служащих по итогам мониторинга их применения в части конкретизации квалификационных требований, обязанностей, прав, перечня решений, показателей результативности; - внедрению новой системы контроля результативности деятельности гражданских служащих “от контроля действий к контролю соблюдения административных и должностных регламентов”;  формированию системы “коллективной аттестации” органа исполнительной власти, государственного органа области, структурного подразделения; - социальному обустройству высококвалифицированных кадров. Программа Белгородской области является одной из лучших в субъектах Российской Федерации. Ее несомненным достоинством выступает научный подход к разработке и реализации, солидная планируемая научно-методическая база, конкретизация форм ожидаемых результатов и сроков исполнения (указание числа и месяца), большое количество инновационных форм кадровой работы и их соответствие современным тенденциям развития государственной гражданской службы. Между тем следует отметить некоторые “проблемные точки” программы развития государственной гражданской службы Белгородской области:

1) наличие в своем  большинстве социологической и  управленческой составляющих программы.  В научно-методическом обеспечении  развития гражданской службы  многие позиции рассматриваются  с точки зрения социологических  исследований и социологических мониторингов;

2) отсутствие для отдельных  мероприятий программы правовых  форм ожидаемых от них результатов  (методики, конкретизация кадровых  технологий, способы опубликования  и т.п.). К подобным мероприятиям  следует отнести: информирование  общественности по вопросам развития государственной гражданской службы; совершенствование системы конкурсного замещения вакантных должностей государственной гражданской службы; совершенствование технологий проведения аттестаций и квалификационных экзаменов гражданских служащих;

3) отсутствие как таковых  целевых индикаторов эффективности  реализации программы; 

4) сходство с планом  мероприятий, а не с программой  развития государственной гражданской  службы.

Курская область. Постановление администрации Курской области от 22 декабря 2009 г. № 449 “Об областной программе “Развитие государственной гражданской службы Курской области (2009 - 2013 годы)” содержит ряд направлений совершенствования гражданской службы и кадровой политики, список инновационных мероприятий в кадровой работе, солидный перечень конкретных целевых индикаторов реализации и достаточно эффективную и прозрачную схему контроля ее выполнения. В качестве проблемных моментов программы развития гражданской службы в Курской области отметим:

1) отсутствие конкретизации форм ожидаемых результатов от выполнения программы;

2) отсутствие детализированного  подхода к планированию научно-методического  обеспечения развития гражданской  службы;

3) отсутствие точных  сроков исполнения запланированных  мероприятий, длительный период осуществления важных кадровых мероприятий  (2009 - 2013);

4) высокая степень  возможной формализации выполнения  программных мероприятий.

2. Совершенствование административно-правовой статус федеральных государственных гражданских служащих

2. 1 Проблемы реформирования института государственной службы Российской Федерации

На сегодняшний день о проблемах реформирования государственной  службы говорят и пишут юристы, экономисты, философы, социологи, специалисты  по государственному управлению, историки. Однако пока целостный и единый подход к этой сложной и актуальной проблеме отсутствует.

К числу наиболее острых проблем государственной службы необходимо отнести: недостаточную  развитость государственности Российской Федерации; проблемы методологического обоснования государственной службы России; взаимоотношения государства с институтом гражданского общества; определение объема и предмета госслужбы; необходимость формирования целостной системы госслужбы; устранение противоречий и пробелов в законодательстве о государственной службе и обеспечение ее комплексного правового регулирования; повышение престижа и социальной привлекательности государственной службы в российском обществе; распространенность в деятельности госаппарата некоторых антисоциальных явлений (волокита, бюрократизм, отчуждение власти от народа, сращивание отдельных чиновников с криминальными элементами и др.), что порождает интегральную проблему – недостаточную эффективность деятельности государственной власти и их аппаратов. Существует и ряд региональных проблем государственной службы в сфере соотношения правового регулирования государственной и муниципальной служб.

Проблема государственной  службы и гражданского общества была впервые обозначена в концепции  реформирования системы госслужбы РФ от 15.08.2001 г. В преамбуле Указа Президента РФ от 19.11.2002 г., которым она была утверждена, специально подчеркивается направленность на развитие гражданского общества. В основу взаимодействия государственной службы и гражданского общества должны быть положены два базисных принципа: во-первых, принцип служения государству, и, во-вторых, принцип открытости и гласности в осуществлении государственной службы.Вместе с тем в результате реформы государственной службы не должно произойти подмены служения государственного аппарата, всего корпуса государственных служащих. Речь идет об обществе, которому служат политические институты, получающие свои властные полномочия непосредственно от народа, будь то президент или парламентарий. Стабильность положения государственного служащего должна быть обеспечена закрепленной юридически невозможностью его иначе, кроме как за какие-либо противоправные деяния, а также за недостойное поведение, подрывания авторитета публичной власти в обществе, возможность увольнения с госслужбы по так называемым организационно-правовым мероприятиям. К сожалению, пока ситуация иная. Реально стабильность положения государственного служащего дает ему необходимую относительную независимость от руководителя.

По мнению многих ученых, назрела необходимость в специальном федеральном органе управления государственной службы, который должен обладать необходимым правовым статусом и достаточными полномочиями и который занимался бы планированием целевой программы подготовки, переподготовки, повышения квалификации государственных служащих, мониторингом их карьерного продвижения и др. В качестве одной из ключевых проблем, требующих своего решения, является повышение престижа государственной службы. Одним из решений этой проблемы является привлечение на работу в государственный аппарат образованных, профессионально подготовленных людей с достойным вознаграждением за их добросовестный труд. Повышение заработной платы, как показала практика, проблемы не решает. Интерес к государственной службе может возникнуть, если получится создать ее общественную привлекательность, т.е. необходимость предоставить социальные гарантии и юридически их закрепить. Более того, необходимо установить конкурсный порядок замещения вакантных должностей госслужбы. Решение этих вопросов повлечет существенное изменение в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации соответствующих специалистов государственных органов.

Для предотвращения чрезмерного  использования полномочий в интересах  государственного служащего в сфере административного права необходимо усилить правовое регулирование по вопросу ответственности государственного служащего. В Законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» говорится, что предоставленное право государственный служащий должен реализовывать не слепо, а разумно, добросовестно и ответственно. Злоупотребляя, государственный служащий причиняет вред не только себе, своему ведомству, но и обществу в целом. И в связи с отсутствием точного урегулирования данного вопроса проблемы возникают уже на стадии привлечения к ответственности. Стабильность и относительная независимость «должны сочетаться с подконтрольностью действий государственного служащего на каждой стадии принятия управленческого решения, а также с неотвратимостью ответственности за нарушение закона и злоупотребление должностными полномочиями. При этом основным средством обеспечения режима законности и дисциплины в системе государственной службы должен стать механизм дисциплинарной ответственности. Государственный служащий несет ответственность, в первую очередь, перед субъектом, наделенным дисциплинарной властью, которая в современных условиях, очевидно, требует усиления.

Концепция реформирования системы государственной службы РФ предусматривает формирование трехуровневой системы управления, включающей федеральный и региональный уровни, а также управление государственной службой в отдельно взятом государственном органе. Использование данной системы управления даст положительный результат при условии централизации и восстановлении жесткой вертикальной подчиненности управленческих звеньев по линии государственной службы.

Важно обратить внимание на то, что было бы ошибочно оставить рассмотрение вопроса правового  обеспечения государственной службы в отрыве от правового обеспечения муниципальной службы. Без укрепления их единства в осуществлении присущих им важнейших социальных функций реализации государственного и муниципального управления невозможно достичь целей эффективного функционирования государства и развития общества. Правовое обеспечение государственной службы должно базироваться на общих основаниях с правовым обеспечением муниципальной службы, но с учетом признания присущего им своеобразия. Разрешение данной проблемы позволяет разрешить противоречия российского законодательства. Недостатком правового регулирования государственной службы в Российской Федерации является неполное законодательное регулирование государственно-служебных отношений. Кроме того, правовые основы видов федеральной государственной службы урегулированы различными законодательными актами Российской Федерации, которые не соответствуют друг другу.