Проблемы участия муниципальных образований в гражданском обороте

Такое толкование гражданско - правового статуса муниципальных образований и органов местного самоуправления неточно. При осуществлении прав собственности на муниципальное имущество орган местного самоуправления выступает не как «другое юридическое лицо», которому муниципальное образование передало муниципальное имущество в доверительное управление, а как орган того же субъекта гражданско - правовых отношений - муниципального образования.

А. Коваленко считает, что «органы местного самоуправления, как и иные юридические лица, обладают также правом предъявления вещно - правовых требований: виндикационного иска - требования о возврате муниципального имущества из чужого незаконного владения»[14].

     Этот вывод также неправомерен. Органы местного самоуправления предъявляют иск не в качестве «иных юридических лиц», а как представители других субъектов гражданского права - муниципальных образований. Поэтому наличие или отсутствие у органов местного самоуправления, обращающихся в суд от имени муниципальных образований, прав юридического лица не имеет никакого правового значения.

   В гражданско - правовых отношениях в качестве  субъектов выступают именно муниципальные образования, а органы местного самоуправления при этом - лишь их представителями. Поэтому участие органов местного самоуправления в гражданско - правовых отношениях не может снижать гражданскую правосубъектность муниципальных образований.

В ст. 124 ГК РФ зафиксировано правило, согласно которому муниципальные образования участвуют в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с гражданами и организациями. К ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Гражданско-правовой статус муниципий отличен от статуса юридических лиц. В связи с этим литературе утверждается, что «изучение судебной практики показывает, как психологически трудно преодолевается барьер непризнания непосредственной стороной в материальном правоотношении и стороной в гражданском деле публичного образования», а не его органов»[15].

Фонд обязательного медицинского страхования обратился в арбитражный суд с иском к муниципальному образованию о взыскании задолженности по перечислению страховых платежей.  Дело было прекращено по основаниям п. 1 статьи 85 АПК 1995 г., поскольку иск заявлен к ответчику, который не является юридическим лицом. Оставляя в силе постановление апелляционной инстанции, отменившей определение о прекращении производства по делу, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа указал: «Суд, прекращая производство по делу, исходил из того, что муниципальное образование не может быть ответчиком по делу, вследствие чего признал спор неподведомственным арбитражному суду. Муниципальные образования могут участвовать в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Суду надлежало установить орган, который от имени муниципального образования может участвовать в разрешении спора, привлечь его к участию в деле, но не прекращать производство по делу» [15].

В отдельных случаях судебные органы «не замечают» юридической личности за органами публичных образований. В литературе правильно констатируется, что современное состояние гражданского судопроизводства подчас позволяет государству уклониться от имущественной ответственности. Трудно найти субъекта, который мог бы выступить в качестве ответчика от имени  государства и имел бы средства, достаточные для возмещения убытков. Даже если решение вынесено, его трудно исполнить вследствие недостаточности бюджетных средств. Сказанное полностью можно отнести к муниципальным образованиям и органам местного самоуправления.

 Следует признать правоту Фонда обязательного медицинского страхования, подавшего исковое заявление, в котором в качестве ответчика было указано муниципальное образование без конкретизации органа - процессуального ответчика. Практикой выработано правоположение о том, что в случае предъявления требований о возмещении убытков в результате незаконных действий (бездействия) органов публичных образований или должностных лиц этих органов ответчиком по такому делу должно признаваться публичное образование в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. Предъявление иска непосредственно к органу публичного образования, допустившему нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд должен привлечь в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган.

     Отсюда следует, что предъявление иска непосредственно к муниципальному образованию о возмещении убытков в порядке субсидиарной ответственности при недостаточности денежных средств у муниципального учреждения (основного должника) без указания финансового или иного органа не может влечь за собой отказ в принятии искового заявления или возвращение иска без рассмотрения.

3.2. Муниципальная собственность  в Российской Федерации:

пределы осуществления и ограничения

     Сложность регулирования отношения  муниципальной собственности в настоящее время обусловлена существованием ряда законодательных источников, по-разному решающих проблемы состава собственности, пределов осуществления прав собственника, ограничений. в первую очередь , речь идет о ныне действующих Федеральном законе Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в  Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154 – ФЗ, »[3]. Федеральном законе от 6 октября2003 г. №  131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в  Российской Федерации» [4] и их соотношении по вопросам понятия, возникновения прекращения, пределов осуществления и ограничений с Гражданским кодексом Российской Федерации[2].

     Так, например, в ст. 29 Закона 1995 г. указывается, что в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество  органов местного самоуправления, муниципальные земли и др. Перечень имущества остается открытым, поэтому в собственности муниципального образования может находится  и другое движимое и недвижимое имущество.

Обращает на себя внимание, что Закон 2003 г. содержит закрытый перечень имущества, находящегося в муниципальной собственности (ст. 50 Закона). Сомнительно, что данная форма является положительным моментом данного закона, тем более что,  по сравнению с Законом 1995 г. , этот перечень сужен. Тем самым ограничиваются перспективы муниципальных образований по наращиванию доходов  за счет использования муниципального имущества. Авторы комментария  к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в  Российской Федерации» [11] отмечают, что, по сравнению с Законом 1995 г., где речь шла о праве создания предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности без каких бы то ни было ограничений, то теперь эти структуры образуются только для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.  Таким образом, практика создания предприятий, не связанных с задачами местного самоуправления, становится незаконной.

Несколько противоречивая формулировка ст. 50 ФЗ РФ 2003 г.,  приведет к неоднозначному толкованию её на практике. С одной стороны закон приводит закрытый перечень муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности. Парадокс заключается в том, что законодатель не включает в него бюджет муниципального образования, из чего при буквальном толковании можно сделать вывод о том, что бюджет не является муниципальной собственностью. С другой стороны, все же понимая несостоятельность попытки закрытым перечнем ограничить муниципальное имущество, законодатель включает  норму о том, что в собственности муниципальных образований так же может находиться имущество, необходимое для реализации полномочий, право осуществления, которых предоставлено органами местного самоуправления  федеральными законами. Из чего прямо следует, что состав имущества  не ограничен ч.1 ст.50 Закона 2003 г., а значит, не является закрытым. Из ч.1,2 ст.50 Закона 2003 г. прямо вытекает, что состав имущества, находящегося в муниципальной собственности ограничен только целями его использования, а из ч.5 этой же статьи Закона уже следует, что любое имущество может находиться в муниципальной собственности, если оно будет перепрофилировано в соответствии с целями местного самоуправления. Следовательно, несмотря на присутствие в указанной норме закрытого перечня имущества, находящегося в муниципальной собственности, на самом деле его состав ограничен целями использования, и, следовательно, является открытым.

В соответствии с ч. 1 ст. 49 Закона 2003 г. экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Обращает внимание некорректность приведенной корректировки. Дело в том, что и средства бюджета, и имущественные права – это все составные части единого понятия имущества, находящегося в муниципальной собственности . Об этом говорит и сам закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в  Российской Федерации», это же правило закреплено в ст.215 ГК РФ, посвященной муниципальной собственности. Само понятие имущества является родовым и включает в себя  иные вещи, деньги. Имущественные права и т.д. (гл.6,7 ГК РФ). Следовательно, экономическую основу местного самоуправления составляет находящееся в муниципальной собственности имущество.

Вызывает критику и ст. 51 Закона 2003 г., посвящённая владению, пользованию и распоряжению  муниципальной собственностью. Согласно  указанной статье органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются  муниципальным имуществом.  А вот Закон 1995 г. указывал, что право собственности от имени муниципального образования  осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, - население непосредственно. Следовательно, новый закон отказался от возможности участия в управлении муниципальной собственностью населения муниципального образования, что противоречит ст. 3 этого же закона, провозглашающей право граждан на участие в местном самоуправлении, и в конечном итоге Конституции РФ, в соответствии с которой владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью осуществляет само население (ч.1 ст. 130).

Непродуманной является и законодательная техника, используемая авторами закона при формулировании ст. 51 Закона 2003 г. Рассматривая возможности органов муниципального управления по владению, пользованию и распоряжению имуществом и воспроизводя  нормы Гражданского кодекса РФ, законодатель отсылает нас и к Конституции, и к иным федеральным законам, ни разу не упомянув ГК РФ. Но именно Гражданский кодекс в соответствии п.1 ст.2 устанавливает порядок осуществления права собственности, независимо от ее формы – государственной, муниципальной или частной .  Только Гражданский кодекс  вправе устанавливать объём права собственности, способы и основания возникновения и прекращения. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество на временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами; участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе муниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Следовательно, «вопросы местного значения» выступают целевым пределом осуществления права муниципальной собственности.

Участие муниципальных образований в гражданских правоотношениях является необходимостью  для решения стоящих перед ними задач. Однако, признавая муниципальное образование субъектом гражданского права, нельзя не учитывать особенности его статуса, связанные с обладанием им публичной властью, позволяющей часто самим определять правопорядок, включая и случаи, а также пределы собственного участия в гражданских правоотношениях. Необходимым  условием вступления  муниципального образования в гражданский оборот  является  отказ от некоторых только ему присущих возможностей, входящих в противоречие с общими принципами гражданского права, и, прежде всего, от принципа равенства всех участников гражданских правоотношений[19 ].

При осуществлении права муниципальной собственности органы местного самоуправления не должны превышать пределы осуществления гражданских прав. При осуществлении любых гражданских прав  запрещены действия, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу; злоупотребление правом в иных формах; использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции; злоупотребление доминирующим положением на рынке (п.1 ст. 10ГК РФ). Все действия должны осуществляться разумно и добросовестно. Рассматривая пределы осуществления права муниципальной собственности, необходимо отметить определенную специфику. Объясняется она двояким положением органов местного самоуправления. С одной стороны они, осуществляя права собственника в отношении муниципального имущества, совершают различные сделки, в том числе и с частными юридическими лицами, по распоряжению этой собственностью с целью наиболее эффективного её управления  и получения наибольшей прибыли. Вместе с тем. С другой стороны, согласно действующему законодательству, муниципальные органы наделены правом  координировать деятельность соответствующих хозяйствующих субъектов по вопросам землепользования, градостроительства, охраны окружающей среды и т п.Наделены правом принимать нормативные акты, имеющие существенное значение для деятельности их контрагентов, заключающих с ними сделки. Следовательно, одним из основных пределов осуществления права муниципальной собственности должно являться не злоупотребление своими правами органами местного самоуправления.

В целях предотвращения злоупотреблений при передачи публичной собственности в частную в Федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» специально оговорено, что в качестве покупателей не могут выступать  муниципальные унитарные предприятия, казённые предприятия, муниципальные учреждения, а также юридические лица, в уставном капитале которых доля муниципальных органов превышает 25%.