Проблемы участия муниципальных образований в гражданском обороте

В рамках вида мы также имеем дело со множественностью субъектов. Это республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа и сама Российская Федерация, т. е. мы имеем 90 участников гражданских правоотношений данного вида, гражданско-правовой статус которых имеет свои особенности, опирающиеся на их сущностные различия в международно-правовой и конституционно-правовой сферах. Если Российская Федерация обладает всеми качествами суверенного государства, то это не может не проявиться и в характере или содержании его гражданской правоспособности. Так, только РФ может иметь в собственности такие изъятые из гражданского оборота объекты, которые обеспечивают государственный суверенитет.

      Гражданская правоспособность государства, как и любого другого субъекта, означает способность иметь гражданские права и нести обязанности. Однако характер его правоспособности отличен от правоспособности как гражданина, так и юридического лица. Вопрос о характере правоспособности последних достаточно исследован в теории гражданского права и более или менее последовательно выражен в правовых актах. Что же касается характера правоспособности государства, то здесь высказываются подчас диаметрально противоположные точки зрения. Так, одни авторы считают, что государство обладает общей (универсальной) правоспособностью, т. е. может иметь любые права. В частности, М. И. Брагинский и В. В. Витрянский пишут, что «Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования обладают общей правоспособностью, а значит, вправе в принципе заключать любые гражданско-правовые договоры, кроме случаев, когда иное предусмотрено законом» [5].

Другие авторы определяют гражданскую правоспособность как специальную. Например, Е. А. Суханов считает, что она «в целом носит специальный, а не общий (универсальный) характер», в силу чего РФ, субъекты РФ и муниципальные образования, объединяющиеся понятием «публично-правовые образования», могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам» [8]. Иные авторы, опираясь на схожий аргумент, характеризуют гражданскую правоспособность государства как целевую, поскольку «она вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах всего общества выполняет государство». Следует также отметить, что высказываемые авторами воззрения достаточно подвижны. Так, М. И. Брагинский прежде считал, что государство обладает специальной правоспособностью, а Е. А. Суханов интерпретировал самое понятие «специальная правоспособность» иначе - как способность иметь «лишь те гражданские права и обязанности, которые предусмотрены законом».

Безусловно, выявление характера правоспособности изначально обусловливается социальной сутью самого субъекта, однако преследует юридическую, вернее, юридико-техническую цель: какой принцип лежит в основе содержательной характеристики правоспособности, т. е. исчерпывающий или неисчерпывающий перечень прав содержится в законодательстве? Образно говоря, можно ли опираться на принцип «можно все, что не запрещено законом» или следует ориентироваться на то, что «можно лишь то, что разрешено законом»? С практической точки зрения это важно как для законодателя, так и для пользователя. Законодатель использует данную характеристику как юридический прием при создании нормы, а пользователь данной нормы может судить о наборе своих субъективных гражданских прав  и обязанностей или о гражданско-правовом статусе своего реального или потенциального контрагента.

Анализ аргументации и выводов, сделанных указанными авторами, позволяет выявить некоторые противоречия. Так, М. И. Брагинский и В. В. Витрянский, доказывая общую правоспособность государства, опираются на принцип «можно лишь то, что предусмотрено законом», указывая те немногочисленные статьи ГК РФ, в которых специально предусмотрено участие государства: государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд (ст. 763); государственный заем (п. 1 ст. 817); право быть адресатом пожертвований (п. 1 ст. 572) или организатором лотерей, тотализаторов и других основанных на риске игр (п. 1 ст. 1063). Приведенные в качестве иллюстрации общей правоспособности Федеральные законы «О поставках продукции для федеральных нужд», «О закупках и поставках сельскохозяйственных продуктов, сырья и продуктов для государственных нужд» лишний раз подчеркивают невозможность опираться на принцип «можно все, что не запрещено законом», поскольку данные нормативные акты содержат прямо выраженные предписания, адресованные специально государству как участнику гражданских правоотношений. Е. А. Суханов, аргументируя свою позицию в отношении специальной правоспособности государства, опирается при этом на такой критерий, как цели государства. Государство участвует в гражданском обороте не в своих частных интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной власти. Эти цели предопределяют и сущность правоспособности государства. Она не может быть общей, ибо природа государства не позволяет ему приобретать ряд прав и возлагать на себя некоторые обязанности. Однако она не может считаться и специальной, ограниченной лишь теми возможностями, которые прямо перечислены законом. Государство, принимая законы, само может установить более широкий объем правоспособности. Конечно, исходя из концепции правового государства, трактовка правосубъектности государства как специальной выглядит привлекательно. Но разве специальный характер правоспособности когда-либо мешал государству ее расширять? Совсем нет. Главную преграду такому расширению образует гражданское общество, которое вводит государство в определенные рамки, указывая на цели, достижению которых оно должно служить.

Государство, вступая в гражданский оборот, должно следовать своему предназначению. Оно не может, к примеру, наживаться на своих гражданах, неосновательно освобождать себя от ответственности и т. д. [9] Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ). Ряд обязанностей государства, касающихся его участия в гражданском обороте, вытекают и из других норм Конституции.  
      Государство как таковое неспособно своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, а также создавать и исполнять обязанности. От его имени всегда действуют государственные органы, как являющиеся юридическими лицами, так и не признанные таковыми, в рамках которых действуют должностные лица. Именно их сознание и воля позволяют действовать государству как субъекту права.

Однако сторонники идеи целевой правоспособности государства опираются не на цели, а на функцию государства.

В то же время представляется, что все позиции имеют значительное рациональное зерно, и это позволяет сформулировать некую общую позицию, опирающуюся на вышеизложенные. При этом целесообразно учитывать как правовую цель, так и публично-правовые качества государства как субъекта гражданского права, опираясь на сравнительный анализ существа данного субъекта и других субъектов гражданского права иной видовой классификационной принадлежности.

Государство имеет больше сходства с юридическим лицом по своей сути, чем с физическим лицом, поскольку оно представляет собой искусственного субъекта, не обладающего качествами человека как естественного субъекта права. В этом смысле оно не может непосредственно формулировать волю, изъявлять ее или испытывать вину, поскольку не обладает интеллектом, психикой, физическим телом. Правовой статус государства определяется специальной функцией, обусловленной его участием в политической системе общества, в которой государство выступает одновременно в качестве политической организации как субъект политических отношений и как способ организации власти. В этом своем функциональном качестве оно родственно муниципальному образованию, которое также является субъектом политической системы и способом организации власти на уровне населенных пунктов. Однако в рамках политической системы позиции государства и муниципального образования существенно различаются, поскольку через муниципальное образование реализуется местное самоуправление, которое занимает промежуточное место между гражданином и государством. Таким образом, государство имеет генетическое сходство как субъект власти с муниципальным образованием, что позволяет рассматривать их и в гражданско-правовом аспекте как однотипные субъекты - публично-правовые образования.

1.3.Особенности гражданской правосубъектности

 Российской Федерации и муниципальных образований

Государство участвует в гражданском обороте не как нерасчлененное целое, а как совокупность субъектов разных уровней (разной степени охвата территории, общности и т. п.). Все эти субъекты независимы друг от друга и выступают как самостоятельные участники гражданско-правовых отношений. Они отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме того имущества, которое закреплено за юридическими лицами или может находиться только в государственной или в муниципальной собственности (п. 1 ст. 126 ГК). Любой из этих субъектов не отвечает по обязательствам другого (пп. 4 и 5 ст. 126 ГК), если только он не дал гарантию (поручительство в отношении такого обязательства. В законе могут быть установлены случаи, когда такая ответственность наступает и при отсутствии гарантии (поручительства).

В гражданско-правовых отношениях участвуют три категории субъектов: 1) Российская Федерация; 2) субъекты РФ - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа; 3) муниципальные образования.

От имени Российской Федерации и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их  
компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК).

Особыми участниками гражданского оборота выступают муниципальные образования. Под муниципальными образованиями понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет, казна и выборные органы местного самоуправления.

      Муниципальные образования создаются по модели образований государственных, однако в отличие от последних органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ, п. 5 ст. 14 Закона РФ об общих принципах организации местного самоуправления в РФ). По сути, муниципальное образование выступает в качестве особого рода корпорации, членами которой являются все жители. Подобный вывод подтверждается, в частности, тем, что права собственника могут осуществляться от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования. Население, таким образом, выступает в качестве органа муниципального образования. И все-таки близость муниципальных образований к государственным по принципам их организации и деятельности позволяет рассматривать их совместно.

     Муниципальное образование - по законодательству Российской Федерации  городское, сельское поселение (его часть), несколько поселений, объединенных общей территорией, иная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. В соответствии с Гражданским Кодексом Российской Федерации муниципальное образование является самостоятельным участником гражданских (имущественных) правоотношений. Статус муниципального образования определяется Конституцией РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 12 августа 1995 г., законодательством субъектов РФ, а также уставом соответствующего муниципального образования.

          В соответствии с ГК РФ Российская Федерация, субъекты РФ, а также муниципальные образования признаются особым типом субъектов гражданского права, наряду с физическими и юридическими лицами, о чем свидетельствует сам факт их выделения в отдельную главу Гражданского кодекса - пятую. Будучи субъектами, прежде всего, публично-правовых отношений, государства, государственные и муниципальные образования нуждаются в выступлении в гражданском обороте. Отсюда вытекает необходимость наделения их гражданской правосубъектностью. В соответствии с пунктом 2 статьи 124 на муниципальные образования (как и на государства и государственные образования) в принципе распространяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданском обороте, кроме случаев, когда иное прямо предусмотрено законом и если это непосредственно вытекает из особенностей данных субъектов. Соответственно, к муниципальным образованиям как субъектам гражданско-правовых отношений можно отнести следующие признаки, характерные для юридических лиц, в то же время не противоречащие особой природе муниципальных образований:

- наличие обособленного имущества  в собственности;

- ответственность по своим обязательствам  этим имуществом;

- приобретение и осуществление  имущественных и личных неимущественных прав, несение обязанностей;

- выступление в качестве истца  или ответчика в суде.

      В Гражданском Кодексе  РФ выделяется целая группа правоотношений, в которых в качестве субъектов выступают исключительно государство, государственные или муниципальные образования. Муниципальное образование является, в частности:

- субъектом, на который возлагается  обязанность возмещения ущерба  гражданину или юридическому  лицу, причиненного в результате  незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления (ст.16, ст.1069);