Президент Российской Федерации и его место в системе разделения властей

 

Полномочия «гипертрофированы», признает теперь один из разработчиков  Конституции, член политкомитета партии «Яблоко» Виктор Шейнис. По его словам, Основной закон изначально делал  президента сильной фигурой, «что отлично понимали конституционалисты». «Но тогда решались тактические задачи: для укрепления власти президента перед лицом натиска консервативных сил, чтобы вести экономическую реформу, социальные преобразования, пошли на несколько непропорциональное увеличение полномочий президента»,– рассказывает господин Шейнис.

 

С годами выяснилось, что  фигуру президента усиливает не только Конституция, но еще и законы, принимаемые  в исполнение ее положений.

 

Помимо сфер, за которые  президент отвечает по Конституции (это национальная безопасность, внешняя политика, взаимодействие органов госвласти, отчасти – кадровая политика в отношении правительства и судей), его полномочия распространились также на экономику, культуру, образование, федеративные отношения, организацию деятельности госорганов, общественных объединений и т. д.

 

В соответствии с Конституцией «президент может совершать действия, но не определять правила, то есть все  полномочия в Конституции распорядительные», и в ней не сказано, что президент устанавливает порядок, принимает указы нормативно-регулирующего характера. Однако «наш законодатель вообще не обременяет себя процессуальным регулированием». Поэтому большое число (220) регулятивных полномочий передано президенту. Например, значительные права в сфере контроля над чиновниками дает президенту закон «О государственной гражданской службе РФ».

 

Отдельно выделяют 80 кадровых полномочий главы государства. Под ними подразумевается право не только назначать на должности, но и присваивать звания, чины, привлекать к дисциплинарной ответственности, поощрять и влиять на «социальный статус» людей, в том числе не состоящих на госслужбе. «Имеются в виду члены совещательно-консультативных органов при президенте. Это же касается и Общественной палаты. Кадровые полномочия президента действуют не только в сфере безопасности и обороны, «но и в областях федеративных отношений, высшего образования, Центробанка, судебной власти, прокуратуры, организации госкорпораций».

 

Исследование позволило  выявить и динамику законодательного наделения президента новыми полномочиями. Так, Борис Ельцин получил в 1993-1999 годах 168 таких полномочий, второй президент, Владимир Путин, приобрел (в 2000-2008 годах) 234 полномочия, а третий, Дмитрий Медведев, – только 67 за 2008-2010 годы. Впрочем, причины, по которым полномочия передавались президенту Ельцину и президенту Путину, разные.

 

Полномочия, которые давались Борису Ельцину, соответствовали функциям президента и «были связаны с  силовым блоком». Конституция писалась под президента, который будет «и гарант, и реформатор»: «В этой ситуации все остальные институты деградируют. Авторы не могли предположить, что Борис Николаевич не вечный. Когда пришел другой человек, оказалось, что парламент можно подмять под себя». «Наращивание полномочий» в других областях стало возможно с изменением политического режима, что и привело к закручиванию гаек. Уже «деградировавший» парламент слишком много полномочий отдал президенту. С приходом к власти Владимира Путина стали появляться полномочия, которые «впрямую нарушают смысл Конституции»: назначение губернаторов, фактически назначение председателей высших судов, Счетной палаты (СП). К тому же «президент стал фактически патроном госслужащих». Через это он имеет возможность влиять на все ветви власти.

 

 

 

6.МНЕНИЯ ЭКСПЕРТОВ

 

 

Уровень коррупции  в России требует незамедлительных действий не на словах и на бумаге, а  на практике.

Нарастающий гражданский антикоррупционный  активизм не сможет преодолеть бюрократический  коррупционный саботаж без внятной  и активной поддержки органов власти.

 

 

Москва, 26 октября 2010 г. –  В Индексе Восприятия Коррупции 2010 (ИВК 2010) Россия набрала 2.1 балла и  заняла 154  место из 178 возможных.

ИВК, составляемый Трансперенси Интернешнл, измеряет уровень  восприятия коррупции в государственном секторе той или иной страны и является составным индексом, основанным на данных опросов, проведенных среди экспертов и в деловых кругах. ИВК за 2010 г. ранжирует 178 стран мира (в 2009 году ИВК рассчитывался для 180 стран)  по шкале от 0 до 10 баллов, причем ноль обозначает самый высокий уровень восприятия коррупции, а десять – наименьший.

 

С новым апокалиптическим прогнозом выступил и Институт современного развития. В обнародованном  докладе ИНСОРа прямо говорится: сегодня Россия выбирает “не между направлениями движения, а между будущим страны и его отсутствием”.

Все достижения последних 11 лет эксперты фактически объявляют  фикцией. Разговоры о модернизации — это пустая болтовня. Как написано в докладе, “реальная политика такова, будто для выхода из тупика достаточно косметики”. Появление вокруг нас множества атрибутов современности — не более чем иллюзия. Эксперты ИНСОРа вводят термин “импортная современность”. По некоторым статьям расходов мы современны, но “по источникам доходов — мы архаичны”.

 

Первые рекомендации экспертов кардинальны, следует  из материалов рабочих групп. Обойтись техническими мерами будет невозможно — построение новой модели роста требует изменения отношений между государством, бизнесом и обществом. Препятствия для развития фундаментальны: нелегитимная собственность, большой размер нерыночного сектора (госкомпании и госкорпорации), много неконкурентоспособных предприятий, несоответствие стандартов управления международным принципам, закрытая экономика и масштабный теневой бизнес.

Нарисовав столь непривлекательную  картину,  эксперты мягко подводят нас к мысли, что от личности следующего президента зависит само существование страны: “Следующее президентство может стать временем углубления застоя, реставрации худших черт нашей общественно-политической архаики. Отставание России может стать необратимым”. Этому противопоставляется другой вариант: следующий президентский срок может стать временем старта реальной, а не бумажной модернизации.

Так же готовится первый промежуточный доклад об изменениях правительственной стратегии-2020 от экспертов, работающих под руководством ректора АНХ Владимира Мау и ректора ВШЭ Ярослава Кузьминова. Премьер В.В.Путин в январе 2011г.поручил им разработать новый вариант стратегии с учетом изменений в экономике после кризиса. В апреле на стол премьера должна лечь первая информация от экспертов, в августе — промежуточный доклад.

 

Деградация  институтов

Наличие дешевых денег, полученных от продажи ресурсов и  не связанных с ростом производительности труда, ведет к деградации политических и экономических институтов, считает ректор АНХ Владимир Мау. Он называет это институциональной деградацией. Главный вызов, перед которым сейчас оказалась страна, — мировая неконкурентоспособность, фиксирует научный руководитель ВШЭ Евгений Ясин: в инновационных технологиях Россия отстает от развитых стран, в дешевой рабочей силе — от развивающихся. «Мы попадаем в зазор между этими странами, не имея серьезных конкурентных преимуществ», — подчеркивает он.

Экономика, основанная на госспросе (такая как Россия), бережет монополии. Они поддерживают стабильность экономико-политической ситуации, но за это приходится платить ценой более низкого качества товаров и услуг при высокой инфляции, говорится в материалах группы «Новая модель экономического роста». На первых обсуждениях эксперты признали неэффективной экономическую модель, в которой государство стимулирует спрос или выступает организатором инвестиционного процесса. Правительству будет рекомендовано от нее отказываться, говорит один из них.

 

Надо снижать расходы  казны и налоги, советует Мау: бюджет должен быть профицитным и выводить из экономики рентные доходы. Социальный сектор необходимо трансформировать так, чтобы он был нацелен не на достижение

фискальных эффектов, а на повышение его устойчивости, считает он.

Но для российской экономики ключевой вопрос — энергетический, констатируют эксперты. Ресурсы будут  дорожать из-за роста спроса на них, а цены на промтовары будет сдерживать рост предложения со стороны развивающихся стран. Россия в глобальном контексте попала в «ножницы конкурентоспособности», говорится в докладе: страна застряла в промежутке между богатыми и бедными странами, задающими тон мировому развитию. Конкурентоспособность российской экономики последние годы снижалась, а уровень институционального развития и качество деловой среды в России деградировали. При этом издержки плохого делового климата уже не могут быть компенсированы дешевизной трудовых ресурсов.

 

Сильные стороны России — макроэкономическая стабильность и масштабный внутренний рынок. Но макроэкономикой теперь всех не спасти, сетуют эксперты, уже невозможно противостоять масштабным колебаниям нефтяных цен, фактический дефицит бюджета выглядит условным, зато структурный дефицит — фундаментальный фактор. «Переоценка макроэкономической ситуации в России со стороны инвесторов носит долговременный характер и уже отражается в текущих тенденциях (отток капитала на фоне роста цен на нефть».

 

Основная макропроблема  для России — высокие издержки производства при низком технологическом  и институциональном уровне. Поэтому  важно определить подход к изъятию  и перераспределению природной  ренты, указывают эксперты. В 2000-2005 гг. она изымалась из экономики, что позволило с 2006 г. наращивать социальные расходы. В результате сформировалась политика стимулирования спроса, которая привела к росту потребления не отечественных товаров, а импортных, а также к росту инфляции и издержек производства. Если такая политика будет продолжаться, это «чревато макроэкономической дестабилизацией». Чтобы выйти из этого тупика, надо переходить к стимулированию предложения. Это значит проводить институциональные реформы, эффективно изымать природную ренту и ограничивать ее использование на расходы бюджета, снижать издержки производства — «как налоговые, так и транзакционно-коррупционные».

 

Ключевая проблема России — плохой деловой климат, который  подавляет частный бизнес и выступает  прямым ограничителем экономического роста, пишут эксперты. Повышать эффективность производства и использования инвестиций невозможно без глубокого изменения отношений между государством, бизнесом и обществом. Без демократического общественного контроля за госорганами тоже нельзя двигаться вперед, считают они. Надо защищать собственность, содействовать конкуренции, обеспечивать верховенство права, проводить масштабную приватизацию и сокращать нерыночный сектор экономики, ограничивать коррупцию, учат эксперты.

 

Валютная политика должна быть благоприятна для инвестиционного процесса, говорится в докладе. Эффективность стимулирования внутреннего производства путем сдерживания укрепления курса снижается.

 

Доклад получился достаточно жесткий, признает один из экспертов: «Но  перед нами правительство не ставило никаких ограничений, за что мы благодарны». После 2012 г. начнется новый политический цикл и необходимо делать все возможное, чтобы «выдирать Россию из институциональной и коррупционной ловушки», говорит другой эксперт.

 

Два пути

Мау и главный экономист «ВТБ капитала» Алексей Моисеев предлагают рассмотреть модель, ориентированную на «новый внутренний спрос» и модернизацию сырьевого сектора. Надо реформировать два макросектора, которые могут быть конкурентоспособны: экспорт сырья всех видов, а также «неторгуемые товары и услуги», которые невозможно ввезти из-за рубежа. Первый шаг в этом направлении — изменить налоги, считают эксперты: сейчас налогом облагается выручка, а не прибыль, что изымает из экономики избыточную ликвидность, но лишает сектор инвестиционных ресурсов. Ясин и Гурвич предлагают другую модель — институциональной модернизации, которая предполагает изменения не только экономических и социальных, но и политических институтов. В последние годы было подавлено местное самоуправление, добавляет Ясин, нужен серьезный поворот: «Второе издание земской реформы, когда городам и муниципальным образованиям разрешат устанавливать налоги и сборы, достаточные для формирования их бюджетов на 70-80%».

 

 

7.КТО СЛЕДУЮЩИЙ?

 

До президентских выборов  остается всего год, но вопрос о том, кто станет следующим главой государства, до сих пор не решен. Чем дольше продлится эта неопределенность, тем выше будут шансы на возвращение в кремль Владимира Путина.

Принято считать, что  для решения проблемы-2012 нынешним российским властям

Достаточно ответить на один вопрос: кто станет следующим  президентом? А сделать это должен "главный избиратель" — Владимир Путин, которому и предстоит решить, станет ли главой государства он сам или кто-нибудь еще. На самом же деле этот вопрос главный, но не единственный, потому что есть еще как минимум два: как и когда это произойдет? И от ответа на один из этих вроде бы второстепенных вопросов, как ни странно, может зависеть и решение проблемы-2012 в целом.

Труднее всего сейчас, конечно, ответить на вопрос "кто?". Тандем по-прежнему упорно настаивает на формулировке "когда придет время, сядем и договоримся" — с  политкорректной, но малосущественной поправкой, что "договариваться" будут не о том, кто станет президентом (это, естественно, решит народ), а лишь о том, кто будет баллотироваться на этот пост. Политологи на однозначные прогнозы тоже не решаются — за исключением разве что Глеба Павловского, уверенного в том, что "правящий класс сегодня по факту консолидируется вокруг программы Медведева, поскольку прежняя, путинская, программа уже выполнена".

В то же время ответ  на вопрос "как?" выглядит более  очевидным. Понятно ведь, что имя  следующего главы государства станет известно не в ночь на 12 марта 2012 года, когда председатель Центризбиркома подведет предварительные итоги выборов, а несколькими месяцами ранее, когда будет обнародовано имя "главного" кандидата в президенты.