Экономические основы местного самоуправления

5) доходы в виде финансовой  помощи (дотаций, субвенций, субсидий) и бюджетных ссуд, полученных  от бюджетов других уровней  бюджетной системы Российской  Федерации. При этом следует  иметь в виду, что финансовая  помощь в соответствии со ст.47 Бюджетного кодекса РФ не относится  к собственным доходам местного  бюджета.

Следует отметить, что действующее  федеральное законодательство в  бюджетной сфере пока еще весьма противоречиво. Так в соответствии с Федеральным законом от 15 августа 1996 г. "О бюджетной классификации Российской Федерации", в редакции Федерального закона от 5 августа 2000 г., с последующими изменениями и дополнениями, предусматриваются такие налоговые доходы местных бюджетов, как сбор на нужды образовательных учреждений с юридических лиц, курортный сбор, целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций на содержание милиции, на благоустройство территории, на нужды образовательных учреждений и другие цели. Ни один из этих видов сборов ни Бюджетным кодексом РФ, ни статьей 15 Налогового кодекса Российской Федерации (часть первая) о местных налогах и сборах не предусмотрен. Речь может идти лишь о лицензионных сборах, поступающих в местный бюджет.

Кроме того, Закон о бюджетной  классификации почему-то закрепляет отдельными позициями местные налоги и сборы, налог на рекламу, а также  прочие местные налоги и сборы. Это  положение также противоречит ст.15 Налогового кодекса, так как налог  на рекламу входит в состав местных  налогов, а вот прочих местных  налогов Налоговый кодекс не предусматривает. Статья 15 содержит закрытый перечень местных  налогов: земельный налог, налог  на имущество физических лиц, налог  на рекламу, налог на наследование или  дарение.

Закон о бюджетной классификации  Российской Федерации расширяет  предусмотренный Бюджетным кодексом перечень неналоговых доходов местных  бюджетов. В частности, дополнительно  предусматриваются арендные платежи  за земли городов и поселков, платежи  от государственных и муниципальных  организаций, прочие доходы от сдачи  в аренду имущества, находящегося в  муниципальной собственности.

В системе источников доходной части местных бюджетов местные  налоги и сборы занимают важное место. На территории муниципального образования они устанавливаются решением представительного органа местного самоуправления. Отдельным категориям налогоплательщиков представительный орган может предоставлять льготы по уплате местных налогов и сборов. В предшествующий период, по оценке экономистов, местные налоги и сборы обеспечивали поступление в местные бюджеты до 20% доходов.

С принятием и введением  в действие Налогового кодекса РФ (части первой) был существенно  ограничен перечень местных налогов. Теперь остались лишь четыре вида местных  налогов и местные лицензионные сборы, которые не обеспечивают даже самые минимальные бюджетные  потребности местного самоуправления. Доля собственных доходов местных бюджетов уменьшилась в 4-5 раз и составляет теперь 5-6%. Действовавший ранее в соответствии с Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (1991 г.) порядок налогообложения закреплял за местными бюджетами более 20 видов местных налогов и сборов, что позволяло снижать напряжение в финансовой сфере на территории муниципальных образований. С учетом того, что в Российской Федерации из 12 281 бюджета муниципального образования более 9500 сельских администраций и сельских населенных пунктов, никак нельзя ожидать сколько-нибудь значимых поступлений в местные бюджеты от налогов на рекламу, на имущество физических лиц, от налога на наследование или дарение и местных лицензионных сборов. При введении налога на недвижимость оставшиеся местные налоги и сборы дадут, по оценкам специалистов, всего около 1 процента доходной части местного бюджета, что фактически означает передачу управления местными бюджетами на уровень субъектов Федерации. Не все проблемы устранены и в механизме взимания данных налогов. В частности, в печати уже высказывались суждения о том, что, например, по земельному налогу кадастровым органам еще предстоит установить более 12 млн физических лиц, должных уплачивать земельный налог. Эта работа потребует серьезных затрат федерального бюджета. По налогу на наследование или дарение не до конца ясен механизм взимания, в частности, налогов с ценных бумаг, поскольку определение рыночной стоимости ценных бумаг, включенных в наследственную массу, не является обязанностью налоговых органов.

 
2.3. Расходы местных бюджетов

Решение вопросов местного значения определяет важнейшую часть  расходов местных бюджетов. Расходы  бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные.

Бюджетный кодекс РФ определяет (ст.68), что текущие расходы - это  часть расходов местных бюджетов, которые обеспечивают текущее финансирование органов местного самоуправления, бюджетных  учреждений, а также другие расходы, не включенные в капитальные расходы. Капитальные расходы обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность и включают статьи расходов, предназначенных для инвестиций в действующие или вновь создаваемые  юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы  на проведение капитального ремонта, иные расходы, связанные с расширенным  воспроизводством. Кроме того, в  этой части учитываются и расходы на создание или увеличение муниципального имущества. В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития.

Органам местного самоуправления предоставляется право самостоятельно распоряжаться средствами местных  бюджетов, включая возможность самим  определять структуру и объемы бюджетных  расходов. Принцип самостоятельности  органов местного самоуправления в  финансовой сфере означает, что, во-первых, в процессе составления проекта  бюджета, утверждения и исполнения бюджета не допускается вмешательство  иных органов, за исключением случаев, предусмотренных действующим федеральным  законодательством; во-вторых, законодательно закрепляются собственные источники  доходов местного бюджета и право  муниципальных органов определять направления их использования и  расходования.

В фактически сложившейся  структуре бюджетных расходов муниципальных  образований абсолютно преобладающими видами затрат являются расходы на государственное управление и местное  самоуправление, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, культуру и искусство, социальную политику

Бюджетный кодекс РФ в ст.87 по-новому определил приоритеты в  расходовании муниципальных бюджетных  средств. Сейчас исключительно из местных  бюджетов финансируется довольно большой  объем функциональных видов расходов:

а) содержание органов местного самоуправления и муниципальных  органов охраны общественного порядка; проведение муниципальных выборов  и местных референдумов;

б) организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, жилищно-коммунального  хозяйства и других учреждений, находящихся  в муниципальной собственности  или в ведении органов местного самоуправления;

в) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог  местного значения; организация транспортного  обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной  собственности или в ведении  органов местного самоуправления;

г) обеспечение противопожарной  безопасности;

д) охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований; благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований; организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);

е) реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

ж) обслуживание и погашение  муниципального долга; целевое дотирование  населения;

з) содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

и) содержание муниципальных  архивов;

к) финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными  органами местного самоуправления в  соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Логика бюджетного законодательства в части закрепления расходов местных бюджетов не всегда последовательна. Исключительность бюджетного финансирования расходов местного самоуправления может  быть лишь в том, что определяется некий перечень четко обозначенных вопросов, решение которых осуществляется только за счет средств местного бюджета. Другие вопросы местного значения могли  бы решаться, допустим, за счет совместного  с органами государственной власти субъекта Федерации финансирования. В этом случае понятен был бы принцип  исключительности финансирования. Но когда перечень таких вопросов не закрыт, за ними упоминаются и иные, и прочие вопросы, также финансируемые в исключительном порядке, тогда совсем не ясен смысл такой исключительности.

Статья 37 Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" обязывает органы местного самоуправления обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения (в рамках своей компетенции) на уровне не ниже минимальных государственных  социальных стандартов. На их основе, а  также с учетом нормативов минимальной  бюджетной обеспеченности должны рассчитываться минимальные местные бюджеты.

В целях реализации требований закона, а также прав граждан в  области социальных гарантий, определения  финансовых нормативов в бюджетной  сфере Президент Российской Федерации 23 мая 1996 г. издал Указ "Об организации  подготовки государственных минимальных  социальных стандартов для определения  финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов"

Во исполнение данного  Указа Правительство Российской Федерации 3 июля 1996 г. одобрило социальные нормативы и нормы и рекомендовало  органам исполнительной власти субъектов  Российской Федерации и органам  местного самоуправления использовать социальные нормативы и нормы  при формировании проектов соответствующих  бюджетов

Социальные нормативы  и нормы охватывают сферы культуры (с указанием норматива обеспеченности населения учреждениями культуры по видам: библиотеки, клубы или учреждения клубного типа, музеи, детские школы  искусств, школы эстетического образования, парки культуры и отдыха, профессиональные театры, кинотеатры и киноустановки); массовой информации (телевидение, радиовещание); здравоохранения (с указанием норматива  обеспеченности больничными, амбулаторно-поликлиническими учреждениями, аптеками, врачами, средним  медицинским персоналом, оснащения  санитарным транспортом); физической культуры и спорта (по видам спортивных сооружений, их пропускной способности, производству товаров туристского и спортивного назначения, охвату занимающихся в детских и юношеских спортивных школах, в системе подготовки спортивных резервов, численности тренерско-преподавательского состава, потребности в санаторном обеспечении); социальной защиты населения (по нормативам обеспеченности протезно-ортопедическими мастерскими и предприятиями, социально-реабилитационными центрами, социальными приютами, инвалидов -мотоколясками, автомашинами, креслами и малогабаритными колясками); образовательных учреждений (по нормативам и нормам питания, обмундирования, мягкого инвентаря и оборудования, по наполняемости классов и групп, по удельным показателям общей площади образовательных учреждений).

При отсутствии соответствующего федерального законодательства в ряде субъектов Федерации самостоятельно стали принимать законы, закрепляющие и нормативы бюджетной обеспеченности, применяемые при составлении  прогноза консолидированного бюджета  субъекта Федерации и проектов бюджетов муниципальных образований на очередной  финансовый год. В частности, 31 октября 2001 г. в Московской области был  принят Закон "О нормативах бюджетной  обеспеченности, применяемых при  составлении прогноза консолидированного бюджета Московской области на 2002 год"[10]

Закон устанавливает величину таких нормативов в социальной сфере, в жилищно-коммунальном хозяйстве, на содержание органов муниципального управления. При этом под нормативами  бюджетной обеспеченности в законе понимаются расчетные показатели (в  натуральном и стоимостном выражении), применяемые в целях межбюджетного  регулирования при формировании проекта областного бюджета на соответствующий  финансовый год, а также в целях  формирования отдельных расходов проекта  областного бюджета.

Нормативы бюджетной обеспеченности в системах образования, здравоохранения, социальной защиты населения, физической культуры и спорта, культуры, жилищно-коммунального хозяйства, на содержание органов муниципального управления разработаны на основе методик, утвержденных Правительством Московской области. Они определяются или по группам муниципальных образований на одного жителя в год (норматив текущих затрат муниципальных учреждений здравоохранения на оказание одному жителю прочей медицинской помощи и мероприятий; норматив затрат на льготное лекарственное обеспечение в амбулаторных условиях больных с социально-значимыми заболеваниями; норматив на содержание учреждений социальной защиты населения; норматив на содержание и организацию работы спортивных сооружений; нормативы на содержание органов муниципального управления и др.), или по затратам на содержание одного объекта финансирования (нормативы на содержание и организацию работы библиотеки, музея, театрально-зрелищной организации, дворцов культуры, городских домов культуры, сельских клубов и др.), или на содержание одного пользователя муниципальных услуг (обучающегося, жителя, воспитанника, ребенка и др.), или по затратам на производство работ, оказание услуг (нормативы затрат на текущий и капитальный ремонт, на благоустройство и озеленение, нормативы потребления тепловой и электрической энергии, водоснабжения и др.).

Таким образом, подготовка минимальных  местных бюджетов и исчисление расходов по утвержденным в субъекте Федерации  минимальным социальным и финансовым нормам и нормативам осуществляются в пределах финансовых возможностей бюджетов прежде всего самих муниципальных образований.