Экономические основы местного самоуправления

Отметим и такую тревожную  тенденцию в современном развитии местного самоуправления? как все  усиливающийся дисбаланс между  доходной и расходной частями  местных бюджетов. Между тем требование сбалансированности бюджетов в качестве одного из основных принципов бюджетного процесса законодательно закреплено в  ст.28 Бюджетного кодекса РФ. Такой  подход подкрепляется и практикой  многих зарубежных государств, выработавших некоторые общие принципы рационального  распределения обязанностей между  уровнями власти по оказанию определенных услуг и адекватного закрепления  за соответствующими бюджетами необходимых  для этого финансовых средств.

Наибольшей эффективности  в осуществлении того или иного  полномочия и связанной с ним  расходной функции можно добиться, если оно будет закреплено за низшим из тех уровней власти, которые  могут его выполнить. Поэтому финансирование должно осуществляться из бюджета того муниципального образования, которое и несет ответственность за решение конкретной задачи, предоставление услуг и т.д.

Однако в течение минувшего  десятилетия постоянно происходило  уменьшение доходной части местных  бюджетов в консолидированном бюджете  Российской Федерации. С 28% доходные поступления  снизились до 22%. В свою очередь  доля расходов местных бюджетов ниже 28% никогда не опускалась, а в отдельные  годы поднималась до 32%.[4] Таким образом, дефицитность (превышение расходов над доходами) местных бюджетов предопределялась уже изначально. Аналогичная тенденция прослеживается и на уровне субъектов Федерации. Например, в Тюменской области в 1998-2000 гг. расходная нагрузка на областной бюджет сократилась с 59 до 53,5%, а на местные бюджеты соответственно возросла. Вместе с тем доходов в областной бюджет стало поступать больше, а в местные бюджеты меньше. В 2000 г. в областной бюджет направлялось две трети доходов и только одна треть - в местные бюджеты. Если в 1998 г. разрыв между доходными и расходными частями местных бюджетов в консолидированном бюджете области не превышал 1%, то в 2000 г. эта диспропорция достигла 12%.[5]

Представляется, что и  в современный период необходимых  предпосылок для исправления  положения не создано. Значительное расширение социальных функций местного самоуправления, многие из которых  реализовывались ранее предприятиями  и организациями за счет своих  ресурсов и объектов социальной сферы, не привело к адекватному перераспределению  средств в пользу органов местного самоуправления. Действующее федеральное законодательство хотя и предоставило органам местного самоуправления право самостоятельного формирования своих бюджетов и за счет их доходной части решения социальных задач, однако объем и направления движения финансовых потоков для наполнения этой доходной части органам местного самоуправления оказались неподконтрольны.

Не случайно уже в 1999 г. бюджет каждого второго муниципального образования из числа городов  и районов в Российской Федерации  имел превышение фактических расходов над доходами, т.е. был дефицитным. С учетом неравномерности регионального  развития в ряде субъектов Федерации  сложилась еще более напряженная  ситуация[6]. Тенденция сокращения доходной части местных бюджетов не была преодолена и в последующие годы. В настоящее время из общего числа муниципальных образований (12 215) лишь 400 являются донорами бюджета.[7] Таким образом, важнейшее положение Европейской хартии местного самоуправления о достаточности и соразмерности материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления у нас пока не соблюдается.

Для общей характеристики финансовой основы местного самоуправления чрезвычайно важен и еще один показатель - величина расходов местных  бюджетов на одного человека в год. В среднем по Российской Федерации этот показатель к 1 января 2000 г. составил около 3000 руб. При этом расходы городских бюджетов на одного жителя достигли 3600 тыс. руб., а районных - 2700 тыс. руб. Наибольшие расходы несли местные бюджеты в дальневосточных субъектах Федерации - 7600 тыс. руб., что в 2,6 раза больше, чем в среднем по Российской Федерации. В Западной Сибири на душу населения местные бюджеты в городах расходовали 8700 тыс. руб. в год, а в районах - всего 3400 тыс. руб. Особенно сильны различия между отдельными субъектами Федерации. Наибольший уровень муниципальных расходов приходился на одного жителя Ямало-Ненецкого автономного округа - почти 23 тыс. руб., наименьший - в Республике Ингушетии. Здесь показатель составил всего около 800 руб. на человека, что в 3,7 раза меньше, чем в целом по России.[8]

2.1. Бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты)

Местный бюджет представляет собой форму образования и  расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового  обеспечения задач и функций  местного самоуправления. Таким образом, формирование каждого местного бюджета  обусловлено важнейшей задачей - финансовым обеспечением реализации полномочий местного самоуправления на территории муниципального образования. Эти полномочия в соответствии с законодательством  тесно увязываются с решением вопросов местного значения, а также  с реализацией переданных органами государственной власти отдельных  государственных полномочий органам  местного самоуправления.

Конкретный перечень вопросов местного значения установлен в ст.6 Федерального закона "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации". Включая 30 позиций, этот перечень не является закрытым. Муниципальным образованиям предоставляется  право принимать к рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов  Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и  не отнесенные к ведению других муниципальных  образований и органов государственной  власти. Реализация таких дополнительных вопросов определяется финансовыми  возможностями муниципальных образований.

Вместе с тем закрепленный перечень является настолько широким, что вызывает сомнение сама возможность  реализации в принципе всех этих полномочий. Проблема усугубляется и слабой ресурсной  базой местного самоуправления. Все  это изначально не может не определять сильную зависимость органов  местного самоуправления, отвечающих за решение вопросов местного значения на территории своего муниципального образования, от помощи и благорасположения  органов государственной власти прежде всего субъектов Федерации.

В соответствии с действующим  законодательством (ст.171 Бюджетного кодекса  РФ) подготовка проекта местного бюджета, а затем исполнение утвержденного  бюджета осуществляются местной  администраций. Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении отнесено к исключительным полномочиям  представительного органа местного самоуправления (ст.15 Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской федерации").

Составлению проектов местных  бюджетов предшествуют разработка прогнозов  социально-экономического развития муниципальных  образований, отраслей экономики, а  также подготовка сводных финансовых балансов, на основе которых финансовые органы муниципальных образований  непосредственно составляют проекты  бюджетов. При этом Бюджетный кодекс РФ ориентирует муниципальные образования на необходимость достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат по оказанию муниципальных услуг.

В целях своевременного и  качественного составления проекта  бюджета органы местного самоуправления имеют право получать необходимые  сведения от финансовых органов субъектов  Федерации, а также от иных органов  государственной власти, органов  местного самоуправления и юридических  лиц.

Для составления проекта  бюджета используются сведения о  действующем налоговом законодательстве; нормативах отчислений от собственных  и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы; предполагаемых объемах финансовой помощи муниципальному образованию  из бюджетов иных уровней; видах и  объемах расходов, передаваемых с  одного бюджетного уровня на другой; нормативах финансовых затрат на предоставление муниципальных услуг; нормативах минимальной бюджетной обеспеченности.

Основой составления бюджета  являются Бюджетное послание Президента Российской Федерации; прогноз социально-экономического развития и прогноз сводного финансового  баланса территории муниципального образования на очередной финансовый год; основные направления бюджетной  и налоговой политики муниципального образования на очередной финансовый год, а также план развития муниципального сектора экономики на очередной  финансовый год.

Одновременно с проектом бюджета подготавливаются и другие, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ документы и материалы (ст.181).

К основным характеристикам  бюджета относятся: общий объем  доходов бюджета, общий объем  расходов бюджета и дефицит бюджета.

Ответственный за подготовку проекта бюджета орган местного самоуправления вносит проект решения  о бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение представительного органа местного самоуправления в срок, определенный муниципальными правовыми актами.

2.2. Доходы местных бюджетов

Важнейшим условием самостоятельности  местных бюджетов является наличие  законодательно установленных стабильных источников доходов. Доходная часть местных бюджетов в Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом (ст.41) формируется за счет собственных доходов (включающих налоговые и неналоговые доходы) и регулирующих доходов (за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов по нормативам (в процентах) на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов), а также за счет безвозмездных перечислений. В доходы бюджета текущего года зачисляется и остаток средств на конец предыдущего года.

В местные бюджеты полностью  поступают доходы от продажи и  использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и доходы от платных услуг, оказываемых  органами местного самоуправления и  бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления.

В порядке и по нормативам, которые установлены действующим  законодательством и правовыми  актами органов местного самоуправления, в местный бюджет поступают ассигнования на финансирование осуществления отдельных  государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, ассигнования на финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных  законов и законов субъектов  Российской Федерации, ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной  власти и приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципальных образований, а также другие неналоговые доходы.

Бюджетный кодекс РФ выделяет налоговые (ст.61) и неналоговые (ст.62) доходы местных бюджетов.

К налоговым доходам местных  бюджетов Кодекс относит: а) собственные  налоговые доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством РФ; б) отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов (собственных  доходов федерального бюджета), передаваемые местным бюджетам по нормативам, устанавливаемым  федеральным законом о федеральном  бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет  и Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в  Российской Федерации". При этом срок действия нормативов может быть сокращен только с изменением налогового законодательства; в) отчисления от региональных регулирующих налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами Федерации федеральных налогов и сборов, которые могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично - в процентной доле, утверждаемой законодательством субъектов Российской Федерации на срок не менее трех лет. Сокращение нормативов также допускается лишь в случае изменения налогового законодательства; г) государственную пошлину, за исключением государственной пошлины, зачисляемой в доходы федерального бюджета, - по нормативу 100% по месту нахождения кредитной организации, принявшей платеж.

К неналоговым доходам  местных бюджетов относятся:

1) доходы от использования  имущества, находящегося в муниципальной  собственности. К этому виду доходов относятся: а) средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование муниципального имущества; б) средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях; в) средства, получаемые от передачи муниципального имущества под залог, в доверительное управление; г) средства от возврата кредитов и бюджетных ссуд, в том числе средства, полученные от продажи имущества и другого обеспечения, переданного получателями бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и муниципальных гарантий в качестве обеспечения этих обязательств; д) плата за пользование бюджетными средствами, предоставленными другим бюджетам, юридическим лицам на возвратной и платной основе; е) доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащих муниципальным образованиям; ж) часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей; з) другие предусмотренные законодательством доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;

2) доходы от продажи  или иного возмездного отчуждения  имущества, находящегося в муниципальной  собственности, которые подлежат  зачислению в местные бюджеты  в полном объеме. Порядок перечисления  средств, получаемых в процессе  приватизации государственного  и муниципального имущества, нормативы  их распределения между бюджетами  разных уровней определяются  законодательством о приватизации.[9]

Кроме того, Федеральный  закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.7) относит к собственным доходам  местных бюджетов не менее 10 процентов  доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования;

3) доходы от платных  услуг, оказываемых органами местного  самоуправления, а также бюджетными  учреждениями, находящимися в ведении  органов местного самоуправления;

4) средства, полученные в  результате применения мер юридической  ответственности, в том числе  штрафы, а также средства, полученные  в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия. Штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не установлено законом;