Совершенствование системы управления финансами государственного учреждения здравоохранения Чукотской окружной больницы в городе Ана

2. Государственные учреждения, наделенные с учетом решаемых ими публичных задач и выполняемых публичных функций внешними административными правами и обязанностями регулятивного и (или) охранительного содержания, т.е. правами и обязанностями, реализуемыми в отношении физических и юридических лиц, находящихся вне этих учреждений. Примерами таких учреждений являются учреждения Пенсионного фонда РФ, администрации морских рыбных портов, бассейновые управления по охране, воспроизводству водных биологических ресурсов и регулированию рыболовства, государственные инспекции безопасности плавания флота. К числу таких внешних административных прав и обязанностей названных государственных учреждений, в частности, относятся право проведения проверок деятельности физических и юридических лиц в соответствующих сферах, право применения к этим лицам мер административного принуждения, в том числе и мер административной ответственности, обязанность соблюдать положения соответствующих нормативных правовых актов, регулирующих порядок осуществления им внешней административно-властной деятельности, обязанность соблюдать права и свободы физических лиц и права юридических лиц в процессе осуществления этой деятельности.

Публичная юридическая ответственность государственного учреждения за совершенные им в рамках административных правоотношений правонарушения. Государственные учреждения как субъекты публичных правоотношений в целом могут нести за совершенные в рамках этих правоотношений правонарушения два вида публично-правовой ответственности: финансовую и административную. Как субъекты административных правоотношений государственные учреждения могут нести лишь административную ответственность за совершенные ими административные правонарушения, предусмотренные Особенной частью Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) или соответствующими законами субъектов РФ об административных правонарушениях (об административной ответственности). При этом в общей части КоАП РФ не содержится каких-либо специальных правил привлечения государственных учреждений к административной ответственности. Это означает, что государственные учреждения подлежат привлечению к административной ответственности за совершенные ими административные правонарушения на общих основаниях наравне с другими юридическими лицами, в том числе коммерческими организациями, такими, как общества с ограниченной ответственностью, акционерные общества, которые осуществляют предпринимательскую деятельность и получают прибыль. Такое положение представляется неправильным, поскольку государственные учреждения - это не общие, а специальные субъекты административных правоотношений, которые финансируются из государственного бюджета и не способны исполнять административные наказания имущественного характера, а именно административные штрафы за счет собственного имущества, которого у них нет. При существующем порядке привлечения государственных учреждений к административной ответственности имеет место абсурдная ситуация: государство в лице соответствующего органа исполнительной власти или суда назначает государственному учреждению за совершенное им административное правонарушение административное наказание в виде штрафа, который подлежит уплате за счет средств самого же государства. Ситуация представляется еще более парадоксальной, если учесть, что, как правило, государственные учреждения привлекаются к административной ответственности за нарушение правил пожарной безопасности, иных специальных правил, выполнение которых в полном объеме не финансируется государством. В этой связи полагаем, что следует либо вообще исключить административную ответственность государственных учреждений и ограничится административной ответственностью их должностных лиц, которые собственно и совершают административные правонарушения, либо определить особые условия привлечения государственных учреждений к административной ответственности, учитывающие их финансово-правовой статус.

Таковы, с нашей точки зрения, общие основы административно-правового статуса государственных учреждений, функционирующих в настоящее время в Российской Федерации. В целях нормативного закрепления указанных основ и обеспечения единообразного правового регулирования деятельности государственных учреждений как субъектов административных правоотношений представляется необходимым подготовить и принять специальный Федеральный закон "О государственных учреждениях в Российской Федерации". В данном Законе, по нашему мнению, необходимо сформулировать общее понятие государственного учреждения, определить виды государственных учреждений, их задачи, функции, административные права и обязанности, правовые основы взаимоотношений с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

1.2 Особенности финансовой  деятельности бюджетных учреждений

Одним из критериев, определяющих принадлежность организации к бюджетным учреждениям, является то, что они созданы для выполнения функций некоммерческого характера.

Наряду с финансированием из федерального бюджета, источником доходов бюджетного учреждения могут быть доходы от предпринимательской деятельности.

Действующее законодательство, в частности Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ), закрепило юридические характеристики предпринимательской деятельности, выделив в качестве определяющих самостоятельность ее осуществления, рисковый характер, направленность на систематическое извлечение прибыли (ст. 2). Легальное определение предпринимательской деятельности содержит и четвертый ее признак - обязательность регистрации лиц, занимающихся такой деятельностью в установленном законом порядке, но этот признак не является сущностным, а лишь придает такой деятельности законный статус, легализует ее.

В связи с этим закрепленное в ГК РФ правовое понятие предпринимательской деятельности достаточно определенно отражает юридическую сущность, содержание рыночных отношений, осуществляемых систематически, профессионально, с целью неоднократного извлечения прибыли. При этом прибыль рассматривается как превышение получаемых доходов над издержками.

За последние годы предпринимательская деятельность бюджетных учреждений получила довольно широкое развитие. Это приносит дополнительные налоговые поступления в бюджет и внебюджетные фонды, позволяет этим учреждениям закупать современное оборудование, медикаменты и необходимые пособия для целей образования, решать многие социальные вопросы, улучшить качество работы и обслуживания населения.

В соответствии со ст. 50 ГК РФ некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям. Расходование прибыли, полученной от предпринимательской деятельности, бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с утвержденной распорядителем бюджетных средств сметой. Это руководитель бюджетного учреждения, который отвечает за его работу, за его основную уставную деятельность. В связи с этим основная часть указанной прибыли реинвестируется в основную уставную деятельность, замещая недостающие бюджетные средства.

Таким образом, бюджетные учреждения не имеют достаточных средств на расширение и совершенствование работы в рамках предпринимательской деятельности и находятся в менее выгодных условиях по сравнению с коммерческими организациями.

По мнению В.В. Кваниной, предоставив учреждению право на занятие предпринимательской деятельностью, законодатель не определил правовую природу доходов, полученных учреждением от занятия такой деятельностью и приобретенных за счет этих доходов имущества.

Правовое закрепление указанных доходов и имущества бюджетных учреждений впервые было закреплено в Положении о внебюджетных средствах учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР. Данным Положением допускалась самостоятельная хозяйственная деятельность учреждений при наличии разрешения, выдаваемого в зависимости от источника финансирования Минфином СССР или Советами Министров союзных республик (п. 5). Бюджетные учреждения могли расходовать заработанные средства в пределах утвержденных смет и фактического поступления доходов по каждому виду специальных средств. Передвижение сметных назначений из сметы одного вида специальных средств в смету другого вида специальных средств не допускалось. Установленные по утвержденным сметам специальных средств суммы превышения доходов над расходами должны были вноситься бюджетными учреждениями в доход соответствующего бюджета, если законодательством СССР не было установлено иное направление этих сумм (п. 9). На смену жестким установкам Законом "О собственности в РСФСР" были введены либеральные правила, согласно которым учреждения, осуществляющие с согласия собственника предпринимательскую деятельность, в случаях, предусмотренных законодательством РСФСР, приобретали право на самостоятельное распоряжение доходами от такой деятельности и имуществом, приобретенным за счет этих доходов (п. 4 ст. 5).

Гражданский кодекс Российской Федерации 1994 г. повторил положение Закона "О собственности в РСФСР" - право самостоятельного распоряжения, но, как считают специалисты, не раскрыл природу этого права, что привело к различному его толкованию.

В настоящее время деятельность бюджетных учреждений, приносящая внебюджетные доходы, регулируется как гражданским, так и бюджетным законодательством, ключевые принципы которых относительно статуса внебюджетных средств принципиально противоположны.

Согласно Гражданскому кодексу РФ учреждение - это организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая собственником полностью или частично.

Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе (ст. 298 ГК РФ). Собственник учреждения не вправе изымать такое имущество и такие доходы учреждения.

С другой стороны, Бюджетный кодекс трактует эту проблему так: доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг (ст. 42).

Позиция, зафиксированная в Бюджетном кодексе РФ, нам представляется более обоснованной: любые доходы бюджетных учреждений должны считаться доходами собственника организации, т.е. доходами учредителя, и должны в полном объеме учитываться в смете доходов и расходов. При этом занятие предпринимательской деятельностью, т.е. деятельностью, предпринимаемой на свой страх и риск, бюджетным учреждениям должно быть запрещено, поскольку риск в конечном итоге возлагается на учредителя.

В исследованиях, посвященных институту права собственности, отмечают, что доходы и имущество, полученные учреждением за счет осуществления разрешенной предпринимательской деятельности, закрепляются за ним на праве собственности. Так, например, М.В. Токмовцева свой вывод основывает на анализе п. 3 ст. 120 ГК РФ. Данная норма позволяет отступать от тех характеристик имущественных прав образовательных учреждений, которые даны в ст. ст. 296 и 298 ГК РФ. Более того, автор полагает, что на праве собственности у учреждения находятся также и денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом деятельности высшего учебного заведения.

Касаясь вопроса об объеме полномочий бюджетного учреждения в отношении доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, предусмотренной его учредительными документами, а также приобретенного за счет этих доходов имущества, в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21 суд разъяснил следующее. Гражданский кодекс РФ, не регламентируя содержание права самостоятельного распоряжения имуществом, приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, определяет, что учреждение в силу ст. ст. 120, 296, 298 ГК РФ не может обладать данным имуществом на праве собственности. Также было отмечено, что учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, по долгам учреждения не может быть обращено взыскание на иное имущество, как закрепленное за учреждением на праве оперативного управления, так и приобретенное за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности.

В.П. Мозолин считает, что правовой режим доходов и имущества, приобретенного учреждением за счет осуществления разрешенной предпринимательской деятельности, значительно приближен к режиму, свойственному праву собственности. Вместе с тем, анализируя п. 2 ст. 299 ГК РФ, приходит к выводу, что учреждения лишены права быть собственниками какого-либо имущества, находящегося в их владении, пользовании и распоряжении.

В.В. Кванина полагает, что вопрос о режиме доходов и имущества, приобретенных учреждением в результате осуществления разрешенной предпринимательской деятельности, имеет не столько теоретическое, сколько практическое значение. От того, какой режим будет установлен на данное имущество и доходы, будет и решаться вопрос об ответственности учреждения по его обязательствам. Данный вопрос в настоящий момент приобретает политический характер: законодательные предложения о замене учреждения на иные организационно-правовые формы в том числе обосновываются и нежеланием государства отвечать по предпринимательским обязательствам учреждений. Для самосохранения и дальнейшего развития учреждения вынуждены вступать в несвойственные им отношения. В то же время, осуществляя предпринимательскую деятельность, учреждение должно понимать всю меру ответственности за свои действия. В этой ситуации наиболее правильным решением будет распространить на доходы и имущество, приобретенные учреждением за счет разрешенной предпринимательской деятельности, режим права хозяйственного ведения. Так как именно при таком режиме вещного права учреждения смогут самостоятельно распоряжаться этим имуществом (за исключением недвижимого имущества) и денежными средствами и, кроме того, нести самостоятельную имущественную ответственность по своим предпринимательским обязательствам. При подобном решении проблемы совершенно нет необходимости придумывать новые организационно-правовые формы организаций взамен учреждений.

Предложение об установлении режима права хозяйственного ведения на доходы и имущество, приобретенные бюджетным учреждением от разрешенной предпринимательской деятельности, так же как и другие, подвергается в юридической литературе критике. В частности, И.В. Ершова указывает, что данный подход неверен, так как законодательством точно определены субъектный состав и содержание права хозяйственного ведения. Субъектами такого права выступают государственные и муниципальные унитарные предприятия, которые не только распоряжаются, но и владеют, пользуются имуществом в пределах, определяемых Гражданским кодексом РФ.

Как известно, ряд положений Бюджетного кодекса РФ, определяющих правовой режим средств, получаемых бюджетным учреждением от собственной экономической деятельности, жестко ограничивает их самостоятельность по использованию и распоряжению данными средствами.