Проблемы и перспективы совершенствования организации и проведения камеральных налоговых проверок

3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ  ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ КАМЕРАЛЬНЫХ  НАЛОГОВЫХ ПРОВЕРОК

Совершенствование процедур налоговых  проверок последнее время находится  в центре внимания всех ветвей власти и бизнеса. Налоговый кодекс не дает четкого описания порядка проведения камеральных налоговых проверок. Предлагается реализовать меры, которые  направлены на совершенствование норм и правил, регламентирующих деятельность налоговых органов и налогоплательщиков.

Бурилов В. Е. говорит о том, что «многие вопросы, ранее требовавшие проведения документальной налоговой проверки, могут быть решены при проведении камеральных проверках (например, проверка обоснованности применения налогоплательщиком налоговых льгот, проверка правильности исчисления налоговой базы по отдельным объектам налогообложения и т.п.).

Камеральные проверки становятся основной формой налогового контроля, но им отведена лишь одна статья Налогового кодекса  Российской Федерации (статья 88 НК РФ), регулирующая порядок проведения камеральной  налоговой проверки, которая не содержит даже конкретного определения данной проверки, а приводит лишь ее отличительные  признаки»¹.

 Согласно требованиям ФНС  России, предъявляемым к территориальным  налоговым инспекциям, камеральным  налоговым проверкам должна подвергаться  вся представляемая в налоговые  органы отчетность.

На практике налоговые органы, проводящие камеральные налоговые проверки обычно руководствуются внутренним документом, где эта процедура  расписана более подробно. Документ предназначен только для сотрудников налоговых служб. Налогоплательщикам не удастся ознакомиться с текстом. В настоящее время действует «Регламент проведения камеральных налоговых проверок, оформления и реализации их результатов». Кроме указанного Регламента, также имеются методические рекомендации главного налогового ведомства, которые предназначены только для территориальных налоговых органов, по тому как, они проводят камеральные проверки деклараций по налогу на прибыль, налога на добавленную стоимость, единого социального налога и другие.

Они не зарегистрированы Минюстом России, не опубликованы, и  таким образом, не имеют юридической  силы, хотя налоговый орган часто  на них ссылается. Их, к сожалению, нельзя найти в правовой базе. Однако налогоплательщикам лучше было бы ознакомиться с положениями этих рекомендаций, чтобы можно было в меньшей  мере допускать ошибок при сдаче  налоговой отчетности, а также  более полно защитить себя при  возникновении налоговых споров².

В связи  с вышеизложенным, необходимо данные методические рекомендации опубликовывать в первоисточниках.

В соответствии с пунктом 3 статьи 88 НК РФ «если проверкой  выявлены ошибки в заполнении документов или противоречия между сведениями, содержащимися в представленных документах, то об этом сообщается налогоплательщику  с требованием предоставить в  течение пяти дней необходимые пояснения  или внести соответствующие исправления  в установленный срок».³ Данное толкование нормы имеет двоякое значение, так как законодатель не указал в течение пяти рабочих или календарных дней. Значит можно предполагать, что срок в течение, которого налогоплательщику необходимо будет предоставить пояснения или внести изменения может составить семь дней, в том случае, если требование будет получено в конце недели, что будет являться пять рабочих дней. Однако налоговый орган может посчитать это как непредставление пояснений, относительно выявленных ошибок, так как предполагал пять календарных дней, что может привести к спору между налоговым органом и налогоплательщиком.

Поэтому, в пункт 3 статьи 88 НК РФ необходимо внести некоторые изменения, увеличить  с 5 до 10 дней срок представления истребованных  документов, при этом указав 10 рабочих  дней с момента получения требования.

«Также», поясняет Новиков, «с введением в  действие части первой НК РФ существенно  расширились права налоговых  органов в ходе проведения камеральных  налоговых проверок за счет предоставления им возможности истребовать у  налогоплательщика дополнительные сведения и документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность  уплаты налогов, а именно после того как проведен экономический анализ представленной декларации и выявлены существенные расхождения между  показателями, налоговые органы вправе потребовать от налогоплательщиков представления первичных документов. Как правило, запрашивается множество первичных документов, а анализируется только часть из них, налоговый инспектор должен обратиться к налогоплательщику за разъяснениями. Зачастую причину обнаруженных нарушений налогоплательщик объясняет достаточно просто, и необходимость в представлении первичных документов отпадает. Первичные документы нужны, только если выявлены арифметические ошибки или неправильно заполнены какие-либо строки декларации».⁴

Подобное  положение дел, конечно же, требует  определенной корректировки с точки  зрения методологии проведения таких  проверок. В частности, следует конкретизировать их цели и задачи, установить обязанность  налогового органа направлять налогоплательщику  уведомление в случае выявления существенных расхождений между показателями текущей отчетности и показателями отчетности предыдущих периодов.

В связи с чем, необходимо исключить возможность истребования неограниченного перечня документов от налогоплательщика при проведении камеральной налоговой проверки, и в свою очередь, определить, в  каких случаях могут быть истребованы  дополнительные документы, и установить закрытый перечень таких документов. Решением данной проблемы будет являться внесение некоторых изменений в НК РФ, а именно, необходимо в Налоговый кодекс добавить статью 88 примечание 1, в которой будет 15 пунктов, в соответствии с количеством налогов и специальных режимов в Российской Федерации, в каждом из которых будет перечислен закрытый перечень документов, необходимых для камеральной налоговой проверки.

Как уже  отмечалось Горкуновым И. В., «объем информации, которую налоговые органы изучают в ходе камеральной проверки, сравнительно небольшой. Но от этого камеральная проверка не теряет своей значимости. Регулярность, сплошной характер и в большинстве случаев автоматизированный режим ее проведения позволяют обнаружить скрытые объекты налогообложения и проверить правильность исчисления налоговой базы. Кроме того, в ходе камеральной проверки налоговые органы получают сведения о налогоплательщиках, в деятельности которых возможны налоговые правонарушения».⁵ Поэтому налоговые органы должны повышать эффективность проведения камерального анализа, с помощью автоматизированной обработке данных, поступающих от налогоплательщиков, а именно необходимо создать такой программный продукт, который позволил бы автоматически проверять налоговую отчетность. Осуществляемая сегодня модернизация налоговых органов по своей сути является модернизацией порядка осуществления именно камеральных налоговых проверок. Сдача отчетности в электронном виде служит в основном выполнению двуединой задачи. Во-первых, экономии рабочего времени работников налоговых органов, занятых вводом информации с бумажных носителей в свои информационные сети. Во-вторых, повышению эффективности именно камеральных налоговых проверок. Сдача отчетности в электронном виде в едином формате позволит налоговым органам, создав соответствующие программные средства контроля, оперативно и, главное, практически безошибочно обнаруживать ошибки, допущенные налогоплательщиками при заполнении форм налоговой отчетности⁶.

Наиболее  часто встречающейся проблемой, с которой сталкиваются налоговые  органы при проведении камеральных  налоговых проверок, это занижение  налоговой базы по единому социальному  налогу, а также страховых взносов  и налогу на доходы физических лиц, так называемая зарплата «в конвертах». Для налоговых органов - это такие  выплаты работникам, которые работодатель не учитывает при налогообложении. То есть, по сути, это схема, позволяющая  работодателям уклониться от уплаты ЕСН, помимо того, это также касается НДФЛ. Доля скрытой оплаты труда  на протяжении последних нескольких лет имела тенденцию к росту. Снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда, в том числе снижение с 1 января 2005 года налоговой ставки ЕСН с 35,6 до 26%, не привело к существенному  расширению налоговой базы и уменьшению доли скрытой оплаты труда в 2005 году. Если в 2004 году доля скрытой оплаты труда составляла 25,4%, то в 2005 году она  возросла до 26,9%.

Отсутствие  эффекта от снижения налоговой ставки, а также динамика роста доли скрытой  оплаты труда подтверждаются данными  о налоговой базе по ЕСН. Налоговая  база в сопоставимых условиях, приведенных  к 2003 году, оставалась в 2003—2005 годах  примерно на одном уровне.

Получается, что и для предприятия, и для  граждан налоговая нагрузка снизилась, а в свою очередь повлекла за собой  уклонение от уплаты налогов. К сожалению, усилий налоговых органов недостаточно для того, чтобы вывести зарплаты из тени.

Не помогает и регрессивная шкала, так как  планка шкалы слишком высока и  ЕСН оказывается неподъемным. Именно работодатели первыми заговорили о  необходимости снизить ставки единого  социального налога. Продолжается дискуссия  о том, как это сделать, чтобы  не пострадали бюджеты социальных фондов, а вместе с ними - и интересы работников.

Поступления НДФЛ и ЕСН напрямую зависят от доходов населения. Поэтому крайне важно вести контроль за достоверностью налоговой базы с фонда оплаты труда⁷.

ФНС выбрала  иной путь борьбы с теневой заработной платой, подведя итоги работы созданных налоговиками в начале 2006 года комиссий по легализации теневой заработной платы. Напомним, что на заседания таких комиссий "на беседу" приглашались налогоплательщики, выплачивающие зарплату ниже прожиточного минимума, установленного в регионе (в РС (Я), как показано в приложении 3 это 7098 рублей).

На сегодняшний день ФНС России начала работу с налогоплательщиками, выплачивающими заработную плату ниже среднего уровня по отрасли или по виду экономической деятельности, но финансовое состояние, которых позволяет обеспечить более достойную оплату труда своих работников (данные приведены в приложении 4). В связи с чем, в 2007 году по Республики Саха (Якутия) в зоне риска оказалось около 1117 налогоплательщиков, выплачивающих заработную плату ниже среднего уровня по отрасли, или 17% от числа представляющих отчетность.

Основные  отрасли экономики, в которых  наблюдается наибольший риск сокрытия заработной платы, — оптовая и  розничная торговля, строительство, обрабатывающие производства⁸ (рис. 1.1).

Рис. 1.1. Структура налогоплательщиков, выплачивающих  заработную плату ниже среднего уровня по отрасли или по виду экономической деятельности по состоянию на 1.01.2007 года

Таким образом, по состоянию на 01.01.2008 по Республике Саха (Якутия), количество налогоплательщиков, выплачивающих заработную плату  ниже среднего уровня, сложившегося по соответствующему ВЭД, составляло 1117 налогоплательщиков (рис. 1.2.).

Рис. 1.2. Итоги работы по легализации теневой  заработной плате по Республике Саха (Якутии) на 01.01.2008 года

За январь – декабрь 2007 года на заседаниях комиссий по легализации «теневой» заработной платы всего заслушано 899 налогоплательщиков или 80,5% от общего количества отобранных налогоплательщиков.

По состоянию  на 1.01.2008 412 налогоплательщиков повысили заработную плату до среднего уровня по основному виду экономической  деятельности, что составляет 45,8 % от общего количества заслушанных на заседаниях комиссий.

Количество  налогоплательщиков, повысивших заработную плату менее, чем до среднего уровня по ВЭД, составляет 483 налогоплательщика.

По фактам неявки на заседания комиссии работодатели привлекаются к административной ответственности. Так, за 2007 год было составлено 44 протокола  об административных правонарушениях. Мировыми судьями судебных участков принято 25 постановлений о привлечении к административной ответственности по статье 19.4 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (за неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор и контроль), 1 постановление по статье 14.25 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (за нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), всего на сумму 15 000 рублей⁹.

Правового механизма заставить работодателей повышать зарплату до среднего уровня в законодательстве не существует. Предложение же ФНС – это способ запугивания и силового давления на бизнес. Такой практики нет ни в одной стране мира.

«Предприниматели считают», утверждает Новиков И. П., что «ФНС не должна вмешиваться в деятельность предприятия и диктовать его собственнику, как ему распределять финансовые потоки, а также, оценка налогоплательщика с помощью такого условного критерия приведет к вседозволенности налоговиков. Если так и будет продолжаться, то вскоре суды будут просто завалены делами, в которых налогоплательщики будут отстаивать свои права, что приведет к большим потерям бюджетных средств»¹⁰.

Таким образом, решением данной проблемы будет являться внесение некоторых изменений в  Налоговый кодекс России, а именно необходимо снизить налоговое бремя  по единому социальному налогу с 26 процентов до 24, отчисляемое в  федеральный бюджет. Так как если ставку по ЕСН сделать ниже ставки по налогу на прибыль организаций, то борьба налоговых органов за повышение фонда заработной платы может обернуться сокращением поступлений от налога на прибыль организаций из-за снижения их эффективности, так как ЕСН и налог на прибыль организаций – это постоянно взаимодействующие налоги. Так, в 90-е годы налоговые органы боролись с обратным явлением: предприятия занижали прибыль за счет увеличения зарплат – с этим власти тогда боролись введением специального налога на прирост зарплаты.