Правовые основы государственного кредита

3. Основы управления  государственным и муниципальным  кредитом и долгом

В этом пункте я рассмотрела  вопросы: развитие госкредита и госдолга в России начиная с царской  России и до наших дней, так как  считаю, что для того, чтобы понять сущность управления государственным  долгом, нужно в полном объеме рассмотреть  историю развития госдолга; управление государственным кредитом и государственным  долгом.

3.1. Развитие госкредита и госдолга в России начиная с царской России и до наших дней

Дореволюционная Россия имела  достаточно богатую кредитную историю. Причем государственные заимствования  примерно поровну распределялись на внутреннюю и международную составляющие. За 34 года своего царствования императрица  Екатерина II разместила за границей 20 займов на общую сумму 25 млн гульденов. А за 20 лет, предшествовавших первой мировой войне (1895-1914 гг.) общая сумма долга российского государства увеличилась с 5775 млн до 8811 млн руб., т.е. в 1,5 раза. При этом внешний долг вырос с 1732 млн до 4229 млн руб. или в 2,5 раза. К 1914 г. Россия вышла на первое место в мире по размеру внешнего долга.

Основными факторами увеличения государственного долга, в том числе  и внешнего, были бурное железнодорожное  строительство, промышленный подъем 90-х  гг. XIX столетия, русско-японская война 1904-1905 гг., а затем первая мировая  война. За 1914-1917 гг. внешние заимствования  России составили 7,7 млрд руб 1.

После Октябрьской революции  советское государство отказалось платить по государственным долгам царской России как иностранным, так и отечественным держателям государственных ценных бумаг. В  советский период государственный  кредит продолжал существовать в  основном в форме государственных  внутренних займов, выпускавшихся ежегодно с 1925 по 1958 гг. включительно. Что касается внешнего долга, то за исключением крупных поставок (из США, Англии и частично Канады) в годы второй мировой войны, вплоть до начала 70-х гг. он не представлял существенно значимой величины. Но к началу 90-х гг. картина изменилась кардинально как по внутреннему, так и по внешнему долгу. Внешний долг СССР начал расти как снежный ком с начала 70-х гг.

В конце 1988 г. при обсуждении бюджета на 1989 г. "перестроечное" Правительство СССР впервые заявило  о дефиците государственного бюджета  в размере около 100 млрд. руб. В 1989 г. впервые была обнародована и величина внутреннего государственного долга, составившая к началу 1989 г. 400 млрд. руб. В 1989 г. дефицит государственного бюджета достиг рекордной суммы 120 млрд. руб. В 1990 г. предполагалось сократить его до 60 млрд., а в 1991 г. до 27 млрд. руб. Однако эти наметки не были выполнены. Золотовалютные резервы страны сократились с 15,3 млрд. в 1988 г. до 7,6 млрд. долл. в 1991 г 1.

Аналогичная картина была и с внешним долгом. Впервые  о масштабах внешнего долга было объявлено в конце 1990 г. при обсуждении бюджета на 1991 г. Указывалось, что  для обеспечения предусмотренных  доходов бюджета необходимо увеличить  задолженность до 39 млрд. руб. по официальному курсу Госбанка СССР. Официальный  валютный курс тогда составлял 55 коп. за 1 долл. США. Значит, величина задолженности в пересчете на доллары должна была составить почти 71 млрд. долл.

Развитию экономического, бюджетного и долгового кризиса  в последующие годы способствовали высокое бремя военных расходов, непродуманная антиалкогольная  кампания, чернобыльская катастрофа, землетрясение в Армении, ошибочная  финансовая политика, падение экспорта нефти в 1991 г. на 50%, а также крупные  выплаты зарубежным кредиторам. Только за 1986-1991 гг. платежи по внешнему долгу  составили 60 млрд. долл. В бюджете  на 1991 г. на погашение внешней задолженности  было выделено 9 млрд. руб. или более 16 млрд. долл. по официальному курсу. В 1991-1992 гг. весь долг бывшего СССР в  объеме около 103 млрд. долл. был переведен  на Российскую Федерацию, к которой  также перешли и зарубежные активы. Согласно графику погашения этого  долга Россия в течение только первых четырех лет (1992-1995 гг.) должна была выплатить почти 60 млрд. долл. С  таким долговым бременем Россия, кризис экономики которой продолжал  усугубляться, справиться не могла. В 1992 г. было выплачено лишь 1,3 млрд. долл.

Несмотря на крупные в  последующие годы суммы погашений  внешнего долга, общая задолженность  России сокращалась крайне медленно. Во-первых, одни лишь ежегодные проценты по долгу составляли до 8 млрд. долларов. Во-вторых, вплоть до 1999 г. Россия продолжала наращивать внешние заимствования. Рекордным оказался 1998 г., в течение которого прирост внешнего долга составил 27,3 млрд. долл. (в том числе в связи с размещением четырех новых займов еврооблигаций на сумму 5 млрд. долл.). Часть внутреннего долга была конвертирована во внешний (два займа еврооблигаций на 6,5 млрд. долл.). Был получен первый транш кредита МВФ в 4,8 млрд. долл. из специального пакета помощи для поддержания стабильности национальной валюты.

Проблема снижения государственного внешнего долга считается ныне одной  из важнейших. Возможности Федерального бюджета крайне ограничены. Оплата одних лишь процентов не дает возможности  сколько-нибудь существенно снижать  основную сумму долга.

Некоторое снижение общей  суммы долга произошло в результате последнего раунда переговоров в  рамках Парижского и Лондонского  клубов.

Однако падение цен  на нефть и другие энергоносители в конце 2001 г., а также снижение нормы обязательной продажи инвалютной выручки экспортерами с 75% до 50% значительно  обострило проблемы не только погашения  внешнего долга, но и развития экономики  в целом 1.

Важной остается и проблема внутреннего долга. В отличие  от внешнего, внутренний долг РФ в основном накоплен за годы реформ как в связи  с компенсацией обесцененных вкладов  граждан в Сберегательном банке  на начало "отпуска цен", так  и в связи с переходом на "заемное" покрытие дефицита государственного бюджета в ходе реформ. Общий объем  государственного внутреннего долга  на конец 2000 г. составлял 560 млрд.руб. Основная доля его 515 млрд. руб., или 90% приходилась на облигации федеральных займов.

3.2. Управление  государственным кредитом и государственным  долгом

Управление госкредитом  и госдолгом является важным направлением финансовой политики государства. Оно  должно начинаться заблаговременно, а  не тогда, когда долговая петля становится смертельной удавкой, как это  случилось с Россией в 90-е г. Такое управление должно охватывать все этапы государственных заимствований  и погашения долга. Сюда относятся анализ и оценка методов финансирования бюджетного дефицита и возможных источников его покрытия, определение предельно допустимых размеров государственного долга, оценка влияния государственного долга на развитие экономики страны, определение мер по стабилизации размеров госдолга 2.

Одной из основных мер по регулированию государственных  заимствований является установление предельных объемов государственного долга. Это должно делаться высшими  законодательными органами. Российское законодательство предусматривает  ряд организационных методов  управления государственным долгом. Право осуществления государственных  внешних заимствований Российской Федерации и заключения договоров  о предоставлении государственных  гарантий, договоров поручительства другим заемщикам для привлечения  внешних кредитов (займов) принадлежит  Российской Федерации. От ее имени это  делает Правительство, либо уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти.

До недавнего времени  право осуществлять государственные  внешние заимствования имели  и субъекты РФ, бюджеты которых  не получали финансовую помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности (регионы-доноры). С января 2002 г. Субъектам Федерации  запрещены внешние заимствования. Это разрешено только субъектам  Федерации, уже имеющим внешнюю  задолженность для ее рефинансирования в пределах финансового года. Определены лимиты заимствований и долга  различных бюджетных уровней. Предельные объемы государственного внутреннего  и внешнего долга, границы внешних  заимствований Российской Федерации  на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном  бюджете с разбивкой долга  по формам обеспечения обязательств.

Предельный объем государственных  внешних заимствований Российской Федерации, согласно Бюджетному кодексу, не должен превышать годовой объем  платежей по обслуживанию и погашению  государственного внешнего долга страны. Предельный объем государственного долга субъекта РФ, муниципального долга не должен превышать доходов  соответствующего бюджета без учета  финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации 1.

В Российской Федерации вводится единая система учета и регистрации  государственных заимствований. Субъекты РФ и муниципальные образования  регистрируют свои заимствования в  Министерстве финансов РФ, которое ведет Государственную долговую книгу Российской Федерации.

Система управления государственным  кредитом по идее должна включать определение  цели и обоснованности государственных  заимствований, минимизацию стоимости  долга для заемщика, эффективное  использование, учет и контроль за расходованием привлекаемых ресурсов, усиление инвестиционного характера займов, обеспечение своевременного возврата полученных кредитов. Поскольку государственный долг является величиной постоянной и значимой, важное место в экономической и финансовой политике государства занимает обслуживание государственного долга, т.е. полный и своевременный возврат основной суммы долга, процентов по нему, а также штрафов и других платежей в случае несвоевременной уплаты долга.

Обслуживание государственного долга Российской Федерации осуществляется Банком России и его учреждениями, если иное не предусмотрено Правительством РФ. Банк России осуществляет функции  генерального агента по обслуживанию госдолга безвозмездно. Оплата услуг  агентов по размещению и обслуживанию государственного долга производится за счет средств федерального бюджета 1.

Разумеется, идеальным способом обслуживания государственного долга  является своевременный возврат  полученного кредита и процентов  по нему. Однако слишком часто намерения  заемщика не совпадают с реальными  возможностями. Появляются какие-то непредвиденные обстоятельства, возникает необходимость  в отсрочке уплаты долга или изменении  условий займа и т.п. Поэтому  государство-заемщик вынуждено прибегать  к различным способам регулирования  долга. Основными из них являются: рефинансирование, конверсия, консолидация, унификация, аннулирование государственного долга.

Рефинансирование государственного долга - это погашение старой задолженности  за счет выпуска нового займа. Конверсия - изменение доходности займов. Она  производится в целях снижения расходов заемщика по обслуживанию госдолга или  повышения дохода кредитора. Консолидация - изменение срока действия уже  размещенных займов в сторону  увеличения или сокращения. Пролонгация  займов производится с целью облегчения выплаты долга. Нередко консолидация (как правило пролонгация) совмещается с конверсией. Унификация займов - это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Унификация государственных займов может производиться вместе с консолидацией и конверсией или без них. Наконец, отсрочка погашения займа заключается в том, что как и при консолидации отодвигаются сроки погашения займа и кроме того прекращается выплата доходов.

Все указанные способы  регулирования государственного долга  объединяются одним понятием - реструктуризация. Но государство-заемщик может не прибегать к реструктуризации, а  аннулировать государственный долг, т.е. полностью отказаться от обязательств по своим долгам, как это сделало  Советское правительство в 1918 г., отказавшись платить по всем царским  долгам как внешним, так и внутренним.

Реструктуризация является важным инструментом регулирования  государственного долга в реформируемой  экономике России.

Первое неофициальное  соглашение с членами Парижского клуба о реструктуризации внешнего долга России было достигнуто в 1992 г., когда наша страна еще не была членом Парижского клуба. Речь шла о долге, имевшемся на 1 января 1991 г. и подлежавшем  оплате к декабрю 1991 г. в сумме 3,2 млрд. долл. Согласие на отсрочку платежей, подлежавших оплате в декабре 1991 г. - марте 1992 г., дали также кроме  государств-членов Парижского клуба, 12 крупнейших коммерческих банков-кредиторов бывшего СССР.

Второй этап реструктуризации иностранной задолженности охватывает 1993-1995 гг., Россия подписала первые официальные  соглашения о реструктуризации своего внешнего долга. В апреле 1993 г. было заключено соглашение на 14,36 млрд. долл. сроком на 9,5 лет, с льготным периодом в пять лет и консолидационным периодом, равным 12 месяцам; в июне 1994 г. - заключено аналогичное соглашение на сумму 7,1 млрд. долл., сроком на 15,3 года и льготным периодом в 2 года и 8 месяцев.

Третий этап начался в  апреле 1996 г., когда договоренности с Парижским клубом были дополнены  официальным соглашением. В соответствии с ним Россия должна была выплатить  кредиторам Парижского клуба около 38 млрд. долл. Из них 45% должны были быть выплачены в течение последующих 25 лет вплоть до 2020 года, а остальные 55%, включавших наиболее краткосрочные  обязательства перед членами  Парижского клуба в течение 21 года. Реструктурированный номинал долга  должен погашаться нарастающими платежами  начиная с 2002 г 1.

В 1996 г. было заключено соглашение с Лондонским клубом о реструктуризации сроком на 25 лет долгов бывшего СССР иностранным коммерческим банкам. Размер реструктурированного долга составляет 38 млрд. долл., а льготный период - 7 лет. К концу 1997 г. Внешэкономбанк завершил выверку и реструктуризацию советского долга иностранным банкам на общую сумму 28,5 млрд. долл. (22,5 млрд. долл. основной долг и 6 млрд. долл. - проценты) со сроком погашения 2020 и 2025 г. соответственно и льготным периодом 7 лет.

В феврале 2000 г. завершились  переговоры с Лондонским клубом кредиторов о списании более трети задолженности  СССР и переоформлении оставшейся части  долга в еврооблигации со сроком погашения в 30 лет. Однако в результате пролонгации и изменения условий  заимствований произошло удорожание оставшейся части долга с 32,6 млрд. до 42 млрд. долл.