Правовые основы государственного кредита

2. Государственный  и муниципальный долг: сущность  и основные формы

Для того чтобы наиболее полно раскрыть сущность и основные формы государственного и муниципального долга, я рассмотрела вопросы: сущность государственного и муниципального долга и обслуживание долга.

2.1. Сущность государственного  и муниципального долга

Объем непогашенных долговых обязательств государства называется государственным долгом. Общее понятие  государственного долга Российской Федерации, его состав, принципы управления, порядок обслуживания определяются и законодательно закреплены в Бюджетном  кодексе РФ. Под государственным  долгом РФ понимают долговые обязательства  российской Федерации перед физическими  и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями  и иными субъектами международного права. Государственный долг Российской Федерации полностью и без  условий обеспечивается всем находящимся  в федеральной собственности  имуществом, составляющим государственную  казну. В зависимости от заемщика он может быть публичным долгом Российской Федерации, государственным долгом субъекта РФ и муниципальным долгом. Каждый бюджетный уровень отвечает только по своим обязательствам и  не отвечает по долгам других уровней, если они не были им гарантированы 1.

Основными вопросами при  характеристике государственного долга  являются: структура и динамика госдолга, механизм управления, обслуживания и  реструктуризации, влияние госдолга на развитие экономики страны. Первые два процесса определяют третий. Словом, государственный кредит и государственный  долг - это обоюдоострые инструменты. Государственный кредит, как и  обычный кредит, может оказывать  как позитивное так и негативное воздействие на развитие экономики. Все зависит от того, откуда берутся и куда направляются привлекаемые государством ресурсы, а также от цены кредита.

Внутреннее заимствование  средств означает лишь перераспределение  имеющихся в стране ресурсов между  секторами экономики. Если привлекаемые государством кредитные ресурсы  могли быть направлены на другие цели, то заимствование их государством уменьшает  расходы других секторов экономики  и не увеличивает общий спрос. Если же государственные заимствования  не уменьшают расходы других секторов экономики, то происходит рост совокупного  спроса в народном хозяйстве.

Но для развития экономики  важна не только динамика спроса, но и цели государственных заимствований. Если государство заимствует средства для финансирования важных, быстро окупающихся проектов, да еще и  на условиях нормальных процентных ставок, это может содействовать ускорению развития национальной экономики. Причем расширение государственного спроса может иметь мультипликативный эффект, вести к кратному его росту в смежных отраслях экономики. Образуемый за счет этих займов долг государства свободно может быть погашен за счет части прибыли, получаемой от финансирования таких объектов.

Следует также иметь в  виду, что большой государственный  долг в частности международным  финансовым организациям и иностранным  банкам, составляющий около 42,3% в структуре  долга, существенно ограничивает суверенитет  страны, особенно если интересы России не совпадают с интересами этих организаций 1.

Но последствия государственных  займов могут быть и другими. Если привлекаемые государством кредиты  расходуются на покрытие непроизводительных расходов (военные расходы, неумеренное  раздувание штатов госаппарата без  повышения эффективности его  функционирования и т.п.), то государственные  заимствования будут прямым вычетом  из валового национального продукта. А их погашение будет производиться  за счет дополнительных налогов. В этом как раз и проявляется неразрывная  связь государственного кредита  с налогами.

Именно поэтому государственный  кредит нередко называют будущими налогами. Разумеется, нельзя делать категорический вывод о бесполезности или  отрицательном воздействии госкредита на развитие экономики страны. Мировая  практика свидетельствует о широком  использовании государственного кредита  для финансирования государственных  расходов бюджета. Это в целом  закономерный и необходимый процесс. Дело в другом. Каждое новое государственное заимствование должно быть экономически и социально обосновано. Выступая на финансовом рынке в качестве заемщика, государство увеличивает спрос на заемные средства, т.е. способствует росту цены кредита. В некоторых случаях возможно абсолютное сокращение объема кредитных ресурсов для экономики. Ну, а если государственные заимствования берутся под проценты, превышающие норму прибыли в производящих отраслях, то происходит огромный переток капитала из "реальной экономики" (сферы производства) в спекулятивный рынок. В конечном итоге происходит перекачивание налоговых доходов государства в пользу отечественных и зарубежных кредитных организаций 1.

Внешние заимствования в  момент поступления средств приводят к увеличению объема финансовых ресурсов страны и позволяют увеличить суммарный спрос государства на товары и услуги национального производства, если средства расходуются на эти цели. Вместе с тем займы у иностранных государств, международных организаций и зарубежных банков могут использоваться для оплаты непроизводительных государственных закупок за рубежом (связанные кредиты), возврата полученных ранее кредитов и т.д.

Государство выступает на кредитном рынке не только в качестве заемщика и гаранта, но и в качестве кредитора. Государственное кредитование используется как инструмент регулирования  экономики с целью поддержания  либо ускорения развития тех или  иных секторов и отраслей экономики, регионов, а в некоторых случаях  отдельных крупных фирм. Особенно широко развита система государственного гарантирования кредитов, выдаваемых частными банками экспортерам, а  также малым и средним предприятиям. В большинстве промышленно развитых стран функционируют государственные  или полугосударственные компании, которые по низким ставкам страхуют риск неплатежа экспортерам. Так  поощряется завоевание и расширение внешних рынков сбыта отечественными товаропроизводителями. Кроме того, система государственных гарантий широко развита в ряде стран в ипотечном кредитовании жилья 1.

Важную роль в стимулировании развития производства и занятости  играют кредиты, предоставляемые за счет бюджетов территорий или внебюджетных государственных фондов. Довольно часто  практикуется кредитование кассовых разрывов нижестоящих бюджетов.

Рост внутренней задолженности  также отрицательно влияет на финансово-экономическое  положение нашей страны, поскольку  в ней в основном за счет внутренних заимствований латают прорехи в  бюджете, изымаются средства из реального  сектора экономики, а они необходимы:

- на кредитование оборотных  средств предприятий;

- для инвестирования изношенных  основных фондов;

- освоение новых технологий  и т.д.

Необходимость привлечения  дополнительных финансовых ресурсов возникает, прежде всего, для решения проблем  финансирования бюджетного дефицита; проведения региональной финансово-кредитной  политики, направленной на поддержку  отдельных регионов и муниципалитетов; поддержки приоритетных с позиций  государства секторов экономики и видов деятельности; модернизации производства, поскольку неработающая промышленность не создает налогового потенциала, не обеспечивает население рабочими местами.

Долговые обязательства  государства имеют следующие  формы:

- кредитные договоры, заключенные  от имени Российской Федерации  с кредитными организациями, иностранными  государствами, международными финансовыми  организациями;

- государственные займы,  осуществляемые путем выпуска  ценных бумаг;

- договоры о получении  Российской Федерацией бюджетных  ссуд от бюджетов других уровней  бюджетной системы;

- договоры о пролонгации  и реструктуризации долговых  обязательств Российской Федерации  прошлых лет.

Государственные внутренние и внешние заимствования осуществляются в соответствии с Программами, утверждаемыми  на очередной финансовый год совместно  с Законом о федеральном бюджете. Предельный объем государственных  внешних заимствований Российской Федерации не должен превышать годовой  объем платежей по обслуживанию и  погашению государственного внешнего долга.

Предельный объем государственного долга на очередной финансовый год  утверждается Законом о федеральном  бюджете.

В отличие от банковского  кредита, при котором в качестве обеспечения возврата кредита выступают  какие-либо материальные ценности, имеющиеся  у предприятий (имущество, ценные бумаги и т.д.), при государственном кредите  обеспечением кредита является собственность, принадлежащая государству 1.

2.2. Обслуживание  долга

Рассмотрим порядок обслуживания государственного внутреннего долга  Российской Федерации, субъектов РФ, муниципального долга.

Затраты по размещению, выплате  доходов и погашению долговых обязательств РФ осуществляются за счет средств федерального бюджета. Обслуживание государственного внутреннего долга  РФ производится, как правило, Центральным  банком РФ и его учреждениями путем  осуществления операций по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним.

Выполнение ЦБ РФ, другим специализированным финансовым институтом функций генерального агента Правительства  РФ по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов  в виде процентов по ним осуществляется на основе специальных соглашений, заключаемых с эмитентом государственных  ценных бумаг 1.

Обслуживание государственного внутреннего долга субъекта РФ, муниципального долга производится в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ и правовыми актами органов  местного самоуправления.

По соглашению сторон государственный  или муниципальный долг, возникший  из купли-продажи государственных  или муниципальных ценных бумаг, может быть заменен заемным обязательством. Замена государственного и муниципального долга заемным обязательством осуществляется с соблюдением требований о новации  и совершается в форме договора займа.

Новация связана с тем, что обязательство прекращается соглашением сторон о замене первоначального  обязательства, существовавшего между  ними, другим обязательством между  теми же лицами, предусматривающим  другой предмет или способ исполнения. Новация прекращает дополнительные обязательства, связанные с первоначальным обязательством.

Результатом новации является совокупность обязательств по вновь  выпускаемым государственным ценным бумагам и по выплате денежных средств Минфином России.

Для подтверждения новых  обязательств осуществлен выпуск следующих  видов государственных ценных бумаг:

1) ОФЗ с фиксированным  купонным доходом (ОФЗ-ФД) со сроками  обращения четыре и пять лет.  Эти облигации выпущены 12 равными  траншами с начислением процентного  дохода начиная с 19 августа  1998 г. Купонный доход по этим  облигациям начисляется начиная с 19 августа 1998 г. и равен 30% годовых в первый год после 19 августа 1998 г., 25% - во второй, 20% - в третий, 15% - в четвертый, далее - 10% годовых. Начиная со второго купона выплаты купонных доходов производятся каждые три месяца;

2) ОФЗ с постоянным  купонным доходом (ОФЗ-ПД) со сроком  обращения три года. По этим  облигациям установлен нулевой  купонный доход, и они могут  быть использованы на операции  по погашению просроченной задолженности  по налогам в федеральный бюджет, включая штрафы и пени, образовавшейся  по состоянию на 1 июля 1998 г., а  также в целях оплаты участия  в уставном капитале кредитных  организаций 1.

Минфин России принял на себя обязательства по выплате рассмотренных  выше денежных средств. Размер этих обязательств в отношении облигаций, срок погашения  которых наступил до момента осуществления  новации, увеличен в зависимости  от периода отсрочки из расчета 30% годовых  до момента официального опубликования  соответствующих нормативных документов. При этом 2/3 денежных обязательств были оформлены в равных долях ГКО  со сроками обращения, не превышающими три и шесть месяцев, и доходностью 30% годовых 2.

При осуществлении новации  право получить 30% от суммы новых  обязательств денежными средствами с соответствующим уменьшением  до 50% доли ОФЗ с фиксированным  купонным доходом предоставлено  владельцам ГКО и ОФЗ с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. и выпущенных в обращение до 17 августа 1998 г., которым федеральными органами исполнительной власти устанавливался норматив вложения средств в государственные ценные бумаги, а также другим владельцам, являющимся резидентами РФ, кроме кредитных организаций, профессиональных участников рынка ценных бумаг, органов государственной власти и местного самоуправления 1.

При осуществлении новации  право получения полной суммы  погашения в денежной форме в  сроки, установленные при выпуске  принадлежащих им облигаций, предоставляется  владельцам ГКО и ОФЗ с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. и выпущенных в обращение до 17 августа 1998 г.: физическим лицам - резидентам РФ; созданным в соответствии с законодательством РФ; образованиям, не являющимся юридическими лицами; организациям, являющимся издателями периодических печатных изданий, кроме рекламных изданий, и имеющим соответствующую лицензию; фондам обязательного медицинского страхования и страховым компаниям, имеющим соответствующую лицензию (только в отношении средств обязательного медицинского страхования и средств государственного обязательного личного страхования); фондам по защите прав вкладчиков и акционеров; жилищным кооперативам; гаражно-строительным кооперативам; садово-огородническим и дачным объединениям граждан; кредитным союзам; другим некоммерческим организациям, кроме организаций, которым устанавливался норматив вложения средств в государственные ценные бумаги 2.