Понятие территориального бюджета и его экономическая сущность

 Основными  источниками финансирования территорий  являются:

• бюджетные  ассигнования;

• средства субъектов хозяйствования (организаций, предприятий).

 Главная  составная часть территориальных  финансов – это бюджеты субъектов  федерации (бюджеты республик  в составе федерации, бюджеты  краевых, областных, автономных  образований и бюджеты городов  - Санкт- Петербурга и Москвы). На втором месте по значимости – средства субъектов хозяйствования:

• финансовые ресурсы предприятий, находящихся  в муниципальной собственности (как  правило, коммунальные предприятия);

• финансовые ресурсы организаций, используемых ими на финансирование социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов.

 Третий  компонент  финансово – территориальные внебюджетные фонды, которые имеют целевое назначение.

Построение  системы местных бюджетов, а также  регламентация отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами  определяется такими правовыми актами, как:

1. Конституция Российской Федерации;

Так, частью 1 ст. 132 Конституции "органам местного самоуправления предоставлено право  самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. Часть 2 этой же статьи требует при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями передачи необходимых для их осуществления средств. Статья 133 гарантирует местному самоуправлению право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти⁴

2. Указ Президента РФ "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 году" (№2268 от 22.12.93), который фактически снял ограничения для введения местных налогов, в результате чего "базовый" список местных налогов, содержащийся в законе "Об основах налоговой системы РФ" значительно расширился;⁵
3. Статья 215 Гражданского Кодекса РФ

В данной статье вводится понятие муниципальной казны, в состав которой входят средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.

4. Формирование доходов и расходов территориальных бюджетов

Доходы местного бюджета - денежные средства, поступающие в безвозмездном  порядке в соответствии с законодательством  Российской Федерации в распоряжение органов местного самоуправления. Средства местного бюджета относятся к  объектам муниципальной собственности. Это определяет собственника бюджетных  средств, которым является не орган  местной власти, а административно-территориальное  образование. Органы власти и управления осуществляют в пределах своей компетенции  распоряжение этой собственностью. Статья 72 Конституции Российской Федерации  относит вопросы разграничения  государственной собственности, куда входят и бюджетные средства, к  совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Доходы территориальных бюджетов состоят из собственных и регулирующих.

1. Собственные доходы бюджетов — виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации.

Это налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами  государственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации, и неналоговые доходы, определенные нормативными актами, а также безвозмездные перечисления.

Собственные доходы составляют меньшую  часть доходов территориальных  бюджетов. Для финансового обеспечения  выполнения возложенных на региональные и местные органы власти функций, экономического и социального развития территорий, сбалансированности территориальных бюджетов им из бюджетов вышестоящего уровня в порядке бюджетного регулирования передаются регулирующие доходы.

2. Регулирующие доходы бюджетов — это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов.

В соответствии со статьей 48 Бюджетного кодекса РФ нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы.⁶

К регулирующим доходам территориальных  бюджетов относятся также трансферты — средства, поступающие из федерального и региональных фондов финансовой поддержки регионов, размер которых рассчитывается по установленным правительством методике и формуле.

Кроме отчислений от федеральных и  региональных налогов, средств, поступающих  из фондов финансовой поддержки для  сбалансирования территориальных  бюджетов, используются дотации, субвенции и субсидии.

Дотация — это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

Субвенция — это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления целевых расходов.

В соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса в случае нецелевого использования субвенций и субсидий и нарушения сроков их использования сумма их может быть востребована органами власти, выдавшим эти средства.⁷

Субсидия — это бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Нужно отметить, что дотация, субвенция  и субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны. Эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают у местных администраций иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.

Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотаций, субвенций и субсидий, полностью исключить их как методы наделения территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотации этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может быть ухудшено. Это приведет к постоянным кассовым разрывам и необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это осложнит финансирование плановых мероприятий.

Поэтому не везде и не всегда следует  стремиться к замене дотаций, субвенций  и субсидий любыми средствами. Они необходимы в тех населенных пунктах, где в силу сложившихся условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, наличия исторических памятников и других причин, экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов. Местные же источники не в состоянии обеспечить покрытие необходимых расходов. Примером могут служить города и поселки-курорты, города — исторические и архитектурные заповедники, научные центры и др. Субвенции же следует выдавать целевым назначением на определенные мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает средств.

Помимо отчислений от государственных  доходов и налогов, трансфертов, дотаций, субсидий и субвенций, значительным источником формирования доходной базы территориальных бюджетов являются средства, полученные из других бюджетов. В порядке взаимных расчетов часть средств передается из вышестоящего бюджета в нижестоящий. Следует отметить, что при этом большая часть оседает в нижестоящих бюджетах.

В значительной степени этот вид  доходов в последние десятилетия заменял прямую дотацию. Из всех регулирующих доходов этот источник наименее пригоден для обеспечения территориальных бюджетов финансовыми ресурсами. Если отчисления от государственных доходов и налогов, трансферты, дотации, субвенции и субсидии заранее планируются в доходах этих бюджетов, то средства, передаваемые им в процессе исполнения бюджета, ставят их в еще большую зависимость от вышестоящих бюджетов.

Расходы местных бюджетов - расходы денежных средств, направляемые на финансовое обеспечение  задач и функций местного самоуправления.

Расходы территориальных бюджетов разделяют на обязательные и дискреционные.

Обязательные расходы территорий — это те денежные средства, которые  тратятся по утвержденным центральным  правительством направлениям. К таким  расходам относятся выделения средств для социального обслуживания граждан (жилище, здравоохранение, образование, транспорт и т. п.).

Дискреционные расходы — это  денежные средства, которые тратятся территориальными администрациями  в соответствии с утвержденными  направлениями, но по собственному усмотрению. К ним относятся:

1. управление;
2. охрана правопорядка;
3. дорожное хозяйство;
4. образование;
5. жилищно-коммунальное хозяйство и развитие территорий;
6. здравоохранение и окружающая среда;
7. социальные нужды;
8. культура, спорт, досуг;
9. уборка улиц;
10. пожарная охрана;
11. сбор и утилизация отходов.

Объем расходов любой территории связан с полномочиями местных органов  власти. Доля дотаций и субвенций в территориальных финансах (расходах) определяется как налоговым потенциалом территории, так и объемом закрепленных за ней полномочий по финансированию обязательных расходов.

При определении объема расходов госбюджета важно правильно определить объем  текущих услуг, оказываемых территориальными финансами. Объем расходов, которые  должны быть профинансированы территорией  в обязательном порядке, − это  расходы на удовлетворение собственных  потребностей. Эта часть расходов должна финансироваться исключительно  за счет собственных, а не регулирующих доходов.

Наиболее ярко последствия  экономических и социальных процессов отражаются на расходной части региональных бюджетов. Определяющее направление деятельности региональных органов власти - это разработка и осуществление планов экономического и социального развития на подведомственной им территории. Возрастание расходов связано с повышением уровня затрат на содержание объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения.

 Следует отметить, что  структура расходов отдельных  видов региональных бюджетов  не одинакова и зависит от  объема местного хозяйства и  подведомственности его региональным  органам различного уровня. Так, областным и городским органам власти подчинена подавляющая часть предприятий жилищно-бытового хозяйства, поэтому удельный вес ассигнований на эти категории в расходах этих бюджетов наиболее значителен и превышает 40%. В ведении же районных, поселковых и сельских органов находятся в основном социально-культурные учреждения, в этих бюджетах подавляющая часть расходов приходится на финансирование социально-культурных мероприятий.

 В настоящее время  одним из главных направлений  использования финансовых ресурсов  должно быть финансирование развития  местной производственной базы  как основы для получения в  будущем собственных доходов.  Потому, что на протяжении десятилетий  господства в нашей стране  командной экономики осуществлялось  беспрецедентное по своим масштабам  перераспределение национального  дохода. По этой причине регионы,  бюджетно обеспеченные выше среднего  уровня, оказались в этих относительно  благоприятных условиях во многом  благодаря многолетнему перераспределению  национального дохода в их  пользу, соответственно, в ущерб  другим регионам.

 Территориальным органам  подведомственна подавляющая часть  социально-культурных учреждений  и, в первую очередь, учреждения  народного образования и здравоохранения.  Поэтому спецификой расходов  территориальных бюджетов является  значительное преобладание в  них расходов на социально-культурные  мероприятия. Если в краевых,  областных и городских бюджетах  они составляют от 30 до 50 % всех расходов, то в районных, поселковых и сельских бюджетах - от 60 до 80 %.

 В расходах территориальных  бюджетов на социально-культурные  мероприятия наиболее быстрыми  темпами растут затраты на  здравоохранение, просвещение и  науку, что связано с развитием  сети медицинских учреждений  и расширением научных и проектных  работ, финансируемых из этих  бюджетов по проблемам градостроительства, комплексного развития административно-территориальных  единиц. Положение еще более осложняется  тем, что практически несопоставима  социальная инфраструктура регионов, неравномерно распределяются расходы  на финансирование ведомственной  социальной сферы, переданной  на баланс субъектов Федерации  и т.п. Различны и расходы  бюджетов регионов на содержание  социальных объектов, имеющих межрегиональное значение.

 Развитие урбанизации  появляется в ускоренных темпах  роста расходов территориальных  бюджетов на финансирование народного  хозяйства. Эти расходы имеют  тенденцию к увеличению в связи  с ростом и усложнением местного  хозяйства, расширение жилищно  - коммунальные строительства, повышение  стоимости основных фондов коммунального  хозяйства и уровня его технического  оснащения. Рост территории населенных  пунктов ведет к удлинению  коммуникаций, увеличению эксплуатационных  расходов. Преимущественный рост  крупных городов, где расходы  в расчете на одного жителя  выше, - также важный фактор роста  расходов территориальных бюджетов. Однако даже в натуральном  виде практически невозможно  определить, какая минимальная дотация  на жилищно-коммунальное хозяйство должна выделяться в расчете на душу населения по всей территории России. Развитие производительных сил, рост производства новых видов химической и биологической продукции, химизация сельского хозяйства, увеличение числа городов и городского населения усиливают нагрузку на природу, приводят к резким нарушениям природной среды. Это отрицательно сказывается на условиях жизни населения и требует, в свою очередь, увеличение затрат общества на поддержание необходимого состояния окружающей среды. Поэтому одной из постоянно возрастающих статей расходов территориальных бюджетов являются ассигнование на охрану окружающей среды.