Основные направления совершенствования государственного финансового контроля в Российской Федерации

Одной из наиболее характерных  черт системы государственного контроля в России является отсутствие адекватных реакций у проверяемых организаций  на результаты контрольных мероприятий. До сих пор не создана эффективная система контроля за выполнением представлений и предписаний.

В этой связи, для достижения сформулированной выше цели потребуется  решение задачи совершенствования  механизмов государственного аудита инновационного развития отраслей социальной сферы  – относительно нового направления  контроля за бюджетными средствами. Государственный  аудит включает в себя контроль за всеми решениями, приводящими к  определенным финансовым операциям. Таким  образом, объектом государственного аудита становятся не только финансовые средства и имущество государства, их учет и обращение, но и также:

• экспертиза проектов нормативных  правовых актов;

• экспертиза финансовых и  иных результатов, достигнутых в  ходе исполнения бюджета;

• оценка прогнозов и направлений  развития как отдельных отраслей экономики (в нашем случае отраслей социальной сферы) и регионов, так  и страны в целом.

Объект государственного аудита носит не ведомственный, а  общегосударственный характер. По сути, именно объект государственного аудита определяет его основную цель –  предоставление парламентариям и гражданам  независимой целостной информации о том, как исполнительная власть управляет страной и защищает их интересы, какие цели она перед  собой ставит и какие реально  сможет достичь. При этом объект государственного финансового контроля входит в состав объекта государственного аудита.

Важным отличием между  государственным финансовым контролем  и государственным аудитом заключается  в характере получаемых ими результатов. Если задача финансового контроля состоит  в проверке правильности выполнения государственного бюджета, то задача государственного аудита дополняется прогнозом состояния объектов контроля, а также подготовкой рекомендаций по решению выявленных проблем.

При осуществлении государственного контроля, отправная точка в осуществлении  контрольных функций – это  начало исполнения целевой программы, но не раньше. При этом происходит проверка целевого и законного характера  расходования бюджетных средств, выделенных в рамках определенной программы, когда  возможно проконтролировать получение  и расходование исполнителем всего  объема бюджетных средств.

При осуществлении государственного аудита центральными вопросами становятся не целевой и законный характер расходования средств (хотя и эти вопросы, безусловно, должны рассматриваться), а целесообразность и эффективность управленческих решений, принятых в связи с данной целевой программой.

Основные задачи, стоящие  перед органом государственного аудита, можно свести к трем группам, зависящим от этапов проведения государственного аудита – предварительного, текущего и последующего. Государственный  аудит, проводимый лишь на одном из этих этапов, не достигнет своей  задачи и не будет полным.

Первая группа задач, возникающая  перед органом государственного аудита на этапе предварительного аудита, касается необходимости самой целевой  программы, точности и реалистичности ее формулировки. Подобные задачи возможно решить, получив ответы на вопросы:

• Какие цели ставят перед  собой органы власти, принимающие  целевую программу?

• Достижимы ли эти цели?

• Насколько точно сформулированы будущие результаты целевой программы?

• Нужны ли такие результаты?

• Насколько оптимальны и  обоснованы выбранные в целевой  программе пути достижения целей  и получения результатов?

• Правильно ли определены сроки реализации программы?

• Верны ли расчеты стоимости  программы?

По сути, все эти вопросы  позволяют органу государственного аудита ответить на главный вопрос – насколько необходима целевая  программа для отраслей социальной сферы, государства и общества, возможно ли реализовать предлагаемую целевую  программу в те срок, на тех условиях и за те деньги, которые предлагаются авторами программы.

Принятие органами власти целевой программы до предварительной  проверки органом государственного аудита хоть и снижает эффективность  такой проверки, но не должно исключать  ее проведение. Предварительный аудит  программы возможен сразу после  ее принятия с обязательным доведением результатов аудита до органов власти, способных внести в программу  необходимые изменения.

Текущий контроль за целевой  программой со стороны органа государственного аудита проходит на этапе реализации программы. Время осуществления  контроля выбирается таким образом, чтобы программа, с одной стороны, уже прошла какой-либо этап своей  реализации и появилась ясность  относительно перспектив ее осуществления, с другой стороны, в ходе ее осуществления  еще можно было внести необходимые  коррективы.

На этом этапе основные вопросы, стоящие перед органом  государственного аудита, будут связаны  с эффективностью реализации целевой  программы:

• В какой степени процесс  осуществления программы соответствует  ее основным положениям?

• Можно ли оптимизировать реализацию программы (по финансовым затратам, времени и т.п.)?

• Каковы прогнозы по окончательной  стоимости;

• Каков объем полученных финансовых средств?

• Какие меры необходимо принять в случае неполного финансирования?

• Насколько расходование финансовых средств соответствует  целям программы и требованиям  законодательства?

• Какие меры необходимы для устранения случаев нецелевого и неэффективного использования  средств?

Последующий государственный  аудит целевой программы проводится после ее завершения. Его основная проблема – степень эффективности  программы.

Здесь необходим анализ информации по следующим позициям:

• объем реализации программы;

• достигнутые цели и их соответствие запланированным;

• причины деформации целей, если таковые были;

• реальные сроки реализации программы и их соотношение с  ранее утвержденными сроками;

• соотношение окончательных  расходов по программе с запланированными и причины их расхождений.

Оценка эффективности  программы и факторов достижения ее уровня поможет не только объективно оценить работу органов власти, ответственных за реализацию программы, но и укажет алгоритм действий, необходимых для блокирования малоэффективных целевых программ¹⁴.

Кроме того, оценка эффективности  позволит выявить пути и механизмы  деятельности по повышению эффективности  и результативности данной и последующих  целевых программ. Это особенно важно  в условиях явного недостатка бюджетных  средств в стране.

Доминирующий в настоящее  время подход к аудиту предполагает, что его органы должны уделять  основное и исключительное внимание финансовым проблемам, однако, как уже  говорилось выше, органы государственного аудита должны смотреть на объект своей  деятельности шире. Финансы – это  лишь звено в общей структуре  деятельности, рассматриваемой как  «цель – средство – результат». Финансы, предстающие как важнейшее  средство решения проблем, органически  связаны с другими элементами деятельности. Искусственно отделить их возможно (что и делалось до сих  пор), но разрыв диалектических цепочек  неизбежно сказывается на эффективности  аудита. В этой связи представляется, что современный государственный  аудит должен присутствовать во всех структурных элементах деятельности государства. С одной стороны, аудит  рассматривает все проблемы сквозь призму финансов, с другой – он будет  обращаться не только к финансовым, но и к другим, связанным с ними «нефинансовым» (социальным, культурным) проблемам и следствиям.

Суть аудита рациональности заключается в том, что каждый крупный бюджетный проект должен быть промоделирован; каждая модель должна быть исследована на устойчивость; каждый фактор устойчивости должен быть проверен на критичность. Конечно, это  добавляет работы с проектами  на стадии их разработки и лоббирования, но зато уменьшает риски пустой растраты материально-финансовых ресурсов.

Аудит рациональности должен применяться к проектам как на макроуровне (для какой-нибудь из отраслей социальной сферы в целом), так  и на микроуровне – при реализации отдельных целевых инновационных  программ в социальной сфере.

Анализ ресурсной обеспеченности проектов очень важен, поскольку  он может показать, что органы власти предлагают взять на себя заранее  ничем не обоснованные, а значит невыполнимые обязательства. К сожалению, в настоящее время такие случаи нередки, особенно в части целевых  программ, и на региональном уровне. Аудит рациональности дает ответ  на вопрос о том, возможно ли вообще исполнить предложенный проект.

Аудит адекватности: в отличие от аудита рациональности, аудит адекватности осуществляется уже в отношении управленческих решений, реализовать которые возможно. Он отвечает на вопрос о том, к каким последствиям для социальной сферы приведет реализация принимаемого решения и при каких условиях реализация данного решения будет носить устойчивый характер.

Органам государственного аудита следует осуществлять аудит адекватности как до принятия решения, так и  в период, когда соответствующее  решение реализуется. Его результаты ориентированы на органы, принимающие  и реализующие соответствующие  управленческие решения. Они должны помочь таким органам в эффективном  достижении поставленных целей. К тому же аудит адекватности способствует оценке необходимости внесения каких-либо корректировок в уже принятые решения. Иными словами, аудит адекватности сводится к проверке исполнимости бюджета.

Органам государственного аудита следует сосредоточить внимание на отслеживании состояния определенных параметров, позволяющих оценивать  бюджетную траекторию. Если она находится  в границах устойчивости, значит исполнению бюджета и достижению определенных при его принятии целей ничего не угрожает.

Рассмотрим теперь последнюю  форму государственного аудита –  аудит эффективности.

В рамках аудита эффективности  проверяется уже не процесс принятия решений органами представительной и исполнительной власти и не ход  их реализации, а фактически достигнутый  в результате этих решений эффект. В этом смысле аудит эффективности  рассматривает уже не расходование бюджетных средств, а оценивает  эффективность исполнения бюджета  в целом. В своей широкой трактовке  аудит эффективности исходит  из того, что эффективный результат  в природе, обществе и экономике  – равновесный. Соответственно, равновесие служит критерием определения эффективности. Такие способы взаимодействия, которым  отвечает неравновесие, являются незавершенными, переходными, а в конечном итоге  – неэффективными.

В отличие от аудита рациональности, основанного на экспертизе, и аудита адекватности, использующего как  методологию финансового анализа, так и обследований, аудит эффективности  целиком основан на финансовом анализе  и проводится во взаимосвязи с  финансовым аудитом – традиционной формой контроля над финансовыми  средствами.

При аудите целевой программы  после ее завершения перспективным  может быть применение не столько  аудита эффективности в чистом виде, сколько «комплексного аудита», представляющего собой совокупность аудита эффективности, аудита соответствия и аудита отчетности. Такой подход позволяет одновременно проверить  порядок ведения финансовой документации, порядок расходования бюджетных средств, а также эффективность их использования.

III. Основные направления совершенствования

государственного  финансового контроля в Российской Федерации.

 

Перемены в социально-экономическом  строе России и в методах управления экономикой сделали неизбежным радикальное  преобразование одного из важнейших  инструментов управления финансами – государственного финансового контроля. Адекватная система государственного финансового контроля является одним из важных условий успеха экономических реформ и важным инструментом борьбы с коррупцией и правонарушениями а экономической сфере. Создание отлаженной системы государственного финансового контроля следует рассматривать как важнейший фактор дальнейшего развития российской экономики.

Совершенствование финансового  контроля в РФ должно осуществляться по следующим основным направлениям. Ключевым направлением совершенствования  государственного финансового контроля как важнейшей составляющей финансового  контроля в РФ и повышения его  эффективности является принятие единой концепции государственного финансового  контроля в РФ, которая должна установить единые методологические и правовые основы осуществления государственного финансового контроля в РФ, определить систему органов, осуществляющих контроль, а также механизм их взаимодействия. В рамках этих вопросов необходима разработка научно-методических основ  оценки эффективности деятельности органов государственного финансового контроля и их сотрудников¹⁵.

В целях повышения эффективности  расходования государственных средств  перспективным направлением совершенствования  контроля является переход к аудиту эффективности государственных  расходов, который представляет собой  направление деятельности контрольных  органов, предполагающее анализ результативности и экономности использования  государственных средств, оценку возможных  резервов их роста и обоснованности расходования.