Межбюджетные отношения их развитие и совершенствование

Аналогично сумма налоговых доходов бюджета расширенного правительства (включая таможенные доходы и взносы во внебюджетные социальные фонды), отнесенная к ВВП, характеризует налоговую нагрузку. В принципе к бюджету расширенного правительства относятся доходы и расходы предприятий государственного сектора. Такова практика большинства стран, где доля госсектора сравнительно невелика или отношения бюджета и государственных предприятий отличаются прозрачностью.

У нас, напротив, с советских времен, когда госпредприятия составляли практически всю экономику, отношения бюджета с теми из них, что остались не приватизированы, нельзя назвать прозрачными. Если в части налогов эти отношения такие же, как у частных предприятий, то прочие доходы считаются принадлежащими предприятиям. Это традиция хозрасчет, сохранившаяся с советского времени особенно ясно выраженная на так называемых государственных унитарных предприятиях (ГУПах), на которых сохранилось распоряжение госимуществом на праве хозяйственного ведения.

Как уже указывалось нами выше, в России закреплена трехуровневая бюджетная система: - первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; - второй уровень - бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; - третий уровень - местные бюджеты.

Каждый из бюджетов на каждом уровне служит финансовой базой для деятельности соответствующих государственных или местных органов. Ей соответствует три уровня исполнительной и представительной власти. Каждый уровень власти, основывается на своем бюджете, решает определенные задачи. Схема построение бюджетной системы РФ приведена в приложении 1, рис. 3. Бюджетный кодекс РФ выделяет понятие Консолидированного бюджета РФ, а также Консолидированного бюджета субъектов РФ. (Приложение 1, рис. 4).

Консолидированные бюджеты РФ и субъектов федерации не подлежат утверждению. Они составляются и являются в первую очередь статистическим сводом бюджетных показателей, характеризующих агрегированные показатели по доходам и расходам бюджетов бюджетной системы.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, каждый уровень бюджета является самостоятельным. Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных доходных источников и правом органа власти соответствующего уровня определять направления их использования.

К собственным источником доходов бюджетов относятся закрепленные российским законодательством доходные источники для каждого уровня бюджета. К ним относятся: а) отчисления по регулируемым доходным налоговым источникам, к каждому уровню бюджета относятся собственные налоги и сборы (Приложение 2 таблица 1); б) дополнительные, доходные источники, установленные законодательством и представительными органами субъектов Федерации и муниципальных образований в соответствии с российским законодательством. Это доходы от использования, продажи имущества, находящиеся в государственной собственности; доходы от платных услуг оказываемых соответствующими органами государственной власти; штрафы, компенсации, конфискации; другие неналоговые доходы установленные Законом РФ. (Бюджетный кодекс РФ –2004 г. глава 7,8,9).

Каким же образом осуществляется бюджетный процесс в настоящий момент? Прежде всего, этот процесс включает четыре стадии: составление проекта бюджета; рассмотрение и утверждение бюджета; исполнение бюджета; составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение. Составная часть бюджетного процесса — бюджетное регулирование, т.е. частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Продолжительность бюджетного процесса, включающего все четыре стадии, длится около трех лет: составление проекта бюджета, его рассмотрение и утверждение занимают около 20 месяцев; исполнение, или финансовый год, — 12 месяцев; составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение — 5 месяцев.

Разработка бюджета на год начинается обычно в марте предшествующего года. Не позднее мая появляется бюджетное послание Президента, определяющее концепцию очередного бюджета и директивы к его разработке, в конце августа проект бюджета должен быть внесен в Государственную Думу.

Работа начинается с составления прогноза развития экономики на следующий год, в котором должны быть определены, прежде всего, показатели физического объема производства (ВВП, промышленная продукция), темп инфляции (индексы потребительских цен и цен производителей), курс рубля. Прогноз готовится Министерством экономического развития торговли, но у Минфина всегда есть свои расчеты.

Такой прогноз дело вовсе не техническое, в него закладывается и определенная бюджетная политика. Правило, подтвержденное опытом многих лет, говорит, что прогноз должен быть консервативным. Это означает, что объемы производства должны быть занижены, темпы инфляции также занижены, курс рубля несколько завышен. Иначе говоря, от прогноза на практике требуется не точность, а создание предпосылок для утверждения в Думе бюджета, который затем можно было бы исполнить.

Так правительство впервые рассматривало проект перспективного трехлетнего бюджета (2006-2008 гг.). Разработанный перспективный финансовый план, отражающий основные задачи бюджетной политики и включающий главные параметры бюджетной системы на период 2006-2008 гг., свидетельствовал о том, что макроэкономическая стабилизация достигнута. Однако темпы экономического роста снижаются (даже при росте цен на нефть).

18 августа 2005 года был  утвержден проект бюджета-2006. По  словам председателя комитета  по бюджету и налогам Государственной  Думы Ю.В. Васильева, этот бюджет  будет самым богатым в новейшей  истории Российского государства. Основу доходов по-прежнему составят  НДС, налог на добычу полезных  ископаемых, налог на прибыль  организаций, акцизы, доходы от внешнеэкономической  деятельности.[27]

Доходы определяются из прогнозных значений ВВП с учетом инфляции и сбора налогов. Налоговые поступления дополняются доходами бюджета из других источников. Например, от использования госимущества. Начиная с 2000г. все бюджеты в России составлялись и исполнялись с профицитом (см. Приложение №2). Если по данным Минфина РФ на сентябрь 2006 г. профицит в этом году может составить 1770,5 млрд. рублей, то по прогнозам в 2007 г. – 1501,8 млрд. рублей, в 2008 г. – 903,9 млрд. рублей, в 2009 г. – 864,7 млрд. рублей.[28]

Концепция бюджета теперь стала включать показатели доходов, процентных и непроцентных расходов, первичного профицита, дефицита бюджета и источников его покрытия - внутренние и внешние займы, доходы от приватизации, эмиссия.

Только после определения этих показателей (с возможностью некоторых уточнений) можно приступать к развернутым расчетам бюджета. Состав доходов подкрепляется предложениями по изменениям в налоговой системе. Расходы расписываются по статьям.

Структура расходов также является важнейшим отражением бюджетной и структурной политики. Главный параметр — соотношение между расходами на текущие нужды и на развитие. Если растет доля расходов на социальные нужды, на оборону, а также на поддержку отстающих предприятий промышленности и других отраслей — это бюджет выживания. Таким он и был все последние годы. Надо подчеркнуть, что само по себе увеличение доли инвестиций в государственных расходах вовсе не означает приоритета задач развития. Можно инвестировать в престижные, но неэффективные проекты — и тогда развития не будет. Напротив, расходы на науку и образование, на поддержку реформ и реструктуризацию предприятий, кстати, как и сокращение госрасходов, позволяющее больше средств оставлять в частном секторе, — это характеристики бюджета, ориентированного на развитие.

По поводу структуры расходов проходят острые дискуссии в самом Правительстве, поскольку представители отраслей всегда стремятся увеличить свою долю. Обычно им противостоит один Минфин, иногда его поддерживает Минэкономразвития. Специальная процедура согласования заканчивается тем, что ведомства визируют свои разделы бюджета либо выносят разногласия к премьеру или на заседание правительства.

Утверждение бюджета — это процесс его принятия Думой, Советом Федерации вплоть до подписания Президентом закона о бюджете. В отличие от разработки бюджета в Правительстве, носящей по преимуществу неформальный характер, утверждение бюджета происходит в рамках подробно регламентированной процедуры, закрепленной, в частности, Бюджетным кодексом.

Процедура в общих чертах такова. Проект бюджета поступает вначале и Комитет Думы по бюджету и налогам (Бюджетный комитет).

Комитет представляет свое заключение Думе, которое в итоге может быть в трех вариантах: 1) принять (ни разу не случалось); 2) отвергнуть и вернуть в Правительство (ни разу не случалось, несмотря на постоянную оппозиционность Думы, это был бы скандал, способный завершиться ее роспуском); 3) передать в Согласительную комиссию (бывало всякий раз).

С заключением Комитета бюджет попадает в Думу для обсуждения в первом чтении. Всего чтений четыре. Первое чтение — принимается концепция бюджета, которая потом не пересматривается. Только в третьем чтении дело доходит до того, что особенно интересует депутатов, - до конкретных поправок к конкретным статьям, когда они могут добиться чего-нибудь для своих избирательных округов.

Несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы в настоящее время, в России отсутствуют включенные в бюджетный процесс эффективные механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов.[29]

2.2 Разграничение  расходных обязательств между  уровнями бюджетной системы РФ

Государственный бюджет (госбюджет), по определению Бюджетного кодекса Российской Федерации, это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.[30] Государственный бюджет можно рассматривать на стадии его окончательного утверждения законодательной властью как сумму ожидаемых налоговых поступлений и предполагаемых государственных расходов.

В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества большую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках принятой на каждом историческом этапе политики. Одним из механизмов, позволяющих государству проводить экономическую и социальную политику, является финансовая система общества и входящий в ее состав — государственный бюджет. Именно через государственный бюджет производится направленное воздействие на образование и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.

В конечном счете, бюджет можно определить как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Среди расходов федерального бюджета особое место занимают затраты по текущему обслуживанию государственного внутреннего и внешнего долга. Он возникает при использовании государственного кредита для покрытия бюджетного дефицита. Формами привлечения заемных средств для финансирования расходов бюджета могут быть выпуск и размещение государственных обязательств, различные займы Центрального банка РФ, коммерческих банков, внебюджетных фондов и т.д.

Государственный внутренний долг России составил на 1 января 2003 г. 21,4 млрд. руб., а внешний долг - 123,5 млрд. долл. Объем внутреннего госдолга почти в 6 раз меньше внешнего долга. Весь госдолг составляет 36% ВВП. По Федеральному закону РФ «О федеральном бюджете на 2005 год» расходы бюджета составляют 3047,9 млрд. рублей,[31] а расходы федерального бюджета по закону РФ «О федеральном бюджете на 2006 год» – 4270114718,3 тыс. рублей.[32]

На уровне же местного самоуправления действуют свои законы в каждом отдельном субъекте Российской Федерации. Так в статье 1 закона Саратовской области «Об областном бюджете на 2005 г.» доходы утверждаются в сумме 16963922,7 тыс. руб., а расходы в сумме 17351795,1 тыс. руб.[33]

Расходы государственного бюджета и его доходы не всегда совпадают. Если расходы больше доходов, то правительство сталкивается с бюджетным дефицитом. Противоположная ситуация, т. е. превышение доходов над расходами, называется бюджетным профицитом, или излишком. Ключевой принцип финансовой политики - отсутствие бюджетного дефицита, обеспечение сбалансированности бюджета. Способы финансирования дефицита государственного бюджета и их макроэкономические последствия могут быть разными. Выделяют следующие способы финансирования дефицита: внутренние и внешние; добровольные и обязательные; банковские и небанковские; инфляционные и не инфляционные.

Монетизация бюджетного дефицита или внутреннее банковское финансирование сопровождается увеличением дохода государства от печатания денег. Это является следствием повышения темпов роста денежной массы над темпами роста реального ВВП, что приводит к повышению среднего уровня цен. В результате все экономические агенты платят своеобразный инфляционный налог, и часть их доходов перераспределяется в пользу государства через возросшие цены.

Дефицит государственного бюджета, который непосредственно финансируется Центральным банком РФ, оказывает сильное отрицательное воздействие на платежный баланс, поскольку происходит рост предложения денег и на руках у населения накапливается избыток наличных средств. Он порождает увеличение спроса на товары отечественного и импортного производства, что, и свою очередь, приводит к росту цен и инфляции. Негативные инфляционные последствия монетизации бюджетного дефицита могут быть смягчены мерами жесткой кредитно-денежной политики ЦБ РФ. Эмиссионный способ финансирования бюджетного дефицита применялся в России на протяжении определенного периода, связанного с переходом к рыночным отношениям. Бюджеты России 1992-1999 гг. были дефицитными. Так дефицит на 1999 г. составил 3,5% к бюджету (см. Приложение №1).

С бюджетным дефицитом в те или иные периоды своей истории неизбежно сталкивались многие государства мира. Бесспорно, бюджетный дефицит - нежелательное для государства явление: его финансирование на основе денежной эмиссии ведет к инфляции, с помощью не эмиссионных средств - к росту государственного долга. Тем не менее, бюджетный дефицит нельзя однозначно относить к разряду чрезвычайных событий, так как различным может быть качество, природа дефицита. Он может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики, и тогда дефицит не является отражением кризисного течения общественных процессов, а скорее становится следствием стремления государства обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного воспроизводства.