Межбюджетные отношения их развитие и совершенствование

Это был первый опыт построения правил, в которые многосложная российская жизнь не вписывалась. Главная проблема — огромные различия между регионами, необходимость крупномасштабного перераспределения средств через федеральный бюджет, чтобы хоть как-то выровнять ситуацию, поддержать цивилизованные социальные стандарты во всех частях страны и тем самым создать предпосылки для укрепления ее целостности.

Можно сказать, что опыт не удался, поскольку осталась необходимость в индивидуальных решениях, причем в 1995 г. их объем даже возрос, сводя на нет ряд принципов бюджетного федерализма. Особенно много возражений вызывала отчетная база — с 1991 г. многое и сильно изменилось, процветающие регионы становились кризисными, а средства, если следовать правилам, надо было выделять по устаревшим показателям.

Кроме того, вследствие упадка экономики сокращалась общая налоговая база, и это не могло не обострять споры между центром и регионами. Некоторые регионы, например ряд северокавказских республик, прежде имевшие бюджет, сбалансированный собственными доходами, в том числе за счет оборонных предприятий (Дагестан), цветной металлургии (Кабардино-Балкария, Тырныаузский комбинат), туризма, теперь до 80% расходов стали покрывать за счет федеральных трансфертов.[18]

Тем не менее, несмотря на заинтересованность и Минфина, и многих субъектов Российской Федерации в сохранении индивидуальных решений и соответственно на острую критику введенных правил межбюджетных отношений, дело, пусть медленно, двигалось вперед. Жизнь заставляла: в обстановке безответственности, сопровождающей индивидуальную практику распределения трансфертов, стало ясно, что скоро все регионы станут дотационными и неоткуда будет брать средства для помощи им. В 1995г. из 89 субъектов федерации дотационными были 70. Это еще один характерный пример российской практики реформирования: делать что-то только тогда, когда проблема перезрела, когда откладывать больше нельзя.

При так называемом правительстве молодых реформаторов в 1997 г. Комиссия по экономической реформе дважды обсуждала проблему межбюджетных отношений.[19] В центре дискуссии было три вопроса:

· принцип распределения трансфертов;

· целевой подход к формированию трансфертов;

· обусловленность получения трансфертов регионами определенными требованиями.

Пока можно сказать, что конкретные подходы к обеспечению обусловленности трансфертов еще не разработаны. Возможно, что они должны строиться дифференцированно для отдельных регионов или групп регионов.

В июле 1998 г. был принят Бюджетный кодекс, а в августе правительство Кириенко одобрило Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999—2001 годы. Этими документами были разграничены расходные и доходные полномочия федерального и региональных бюджетов, определен состав федеральных, региональных и местных налогов. Федеральными считаются налоги, принимаемые федеральным законодательством. В то же время доля от федеральных налогов (НДС, налог на прибыль, подоходный налог с физических лиц и др.) может поступать в другие виды бюджетов.

Концепция декларировала переход к нормативному методу распределения трансфертов и определяла задания по разработке нормативов. С 2000 г. расходы консолидированных бюджетов субъектов федерации должны были полностью оцениваться нормативным методом. Однако в концепции был компромисс между разными подходами, а ее идеология предполагала выполнение еще многих работ, прежде чем правила бюджетного федерализма обретут необходимые законченность и прозрачность.

Со сменой политического руководства в 2000 г. вопросы бюджетного федерализма стали решаться во многом иначе, прежде всего потому, что безусловная легитимность нового президента и его решимость ввести в приемлемые рамки своеволие губернаторов резко усилили позиции федерального центра и позволили сломить сопротивление введению достаточно жестких и единых правил. В итоге концепция реформирования межбюджетных отношений 1998 г., основанная на нормативном подходе, в 1999—2000 гг. была реализована с определенными модификациями.

В мае 2001 г. Правительство одобрило Программу развития межбюджетных отношений до 2005 года. Ключевой проблемой действующей системы являются несоответствия между распределением бюджетных ресурсов, полномочиями и ответственностью. При этом следует иметь в виду особенность российского федерализма, носящего конституционно-договорной характер. Существует практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и субъектами Федерации.

Научившись делить финансовые ресурсы, но, не распределив полномочия, нельзя добиться сбалансированности территориальных бюджетов и эффективного управления региональными финансами. Иными словами, если раньше речь шла о межбюджетных отношениях (о финансовых потоках между бюджетами), то в новой Программе - о содержании бюджетного федерализма, т.е. взаимоотношениях властей разных уровней по вопросам разграничения расходных и доходных полномочий и ответственности. Стратегия Программы основана на очевидном тезисе: реальная ответственность неотделима от реальных прав.

Это предполагает существенное расширение законодательно установленных налоговых и бюджетных полномочий, региональных и местных органов власти с одновременным повышением их ответственности за использование полномочий за полученные результаты.

Позитивные шаги в совершенствовании межбюджетных отношений были намечены в концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 гг. Концепция предусматривала переход к новому способу распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки регионам. Этот основной канал распределения финансовой помощи стал намного более прозрачным и объективным. Так источником фонда финансовой поддержки муниципальных образований в Саратовской области (454,6 млн. руб.) в 2000 г. являлись отчисления от общего объема доходов областного бюджета в размере 13%. Однако нововведения положительных результатов не дали.

Несмотря на то, что выпадающие доходы субъектов Федерации в связи с централизацией НДС в федеральном бюджете возмещаются в целом по регионам путем перераспределения через созданный в федеральном бюджете Фонд компенсаций, не всем из них они восполняются в полной мере. В частности это касается консолидированного бюджета Саратовской области, в доходах которого эти средства в 2001 г. составили 7,6%, в то время как поступления по НДС за 1999-2000 гг. давали порядка 11%. Сократилась и доля трансфертов, перечисляемых этому региону из федерального бюджета, с 12% в 1999 г. до 8,8% в 2001 г.[20]

Таким образом, изменения в межбюджетных отношениях лишь усугубили проблему увеличения количества дотационных территорий, а также возрастающей дифференциации регионов по налоговому потенциалу и среднедушевой бюджетной обеспеченности.

По итогам первого полугодия 2001 г. около 50% доходов консолидированного бюджета Саратовской области сформированы за счет отчислений по федеральным регулирующим налогам, еще 15% - за счет средств финансовой помощи из федерального бюджета. Доходы муниципальных образований области на 56% состоят из регулирующих налогов, в том числе федеральных – 47,3% и региональных – 8,4%.[21] Существующая структура собственных налоговых доходов консолидированного бюджета Саратовской области не в состоянии обеспечить бюджетные потребности области. При уровне собственных доходов в 30-45% дальнейшая централизация налогов на федеральном уровне может окончательно подорвать финансовую базу региональных и местных бюджетов.

Имеет место вопрос о повышение уровня централизации бюджетной системы на основании необходимости выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и взятия на федеральный бюджет так называемых федеральных мандатов (т.е. расходных решений федеральных органов), исполнение которых в значительной степени возлагалось на региональные и местные бюджеты. Так, бюджет 2000 г. был утвержден с соотношением федерального и регионального бюджетов 70:30, тогда как ранее оно было 50:50, а фактическое исполнение всегда шло в пользу регионов. На протесты губернаторов Минфин отвечал, что реально, с учетом трансфертов, отношение получится 53:47. Более всего пострадали при этом органы местного самоуправления. Изменение пропорций в консолидированном бюджете отражало изменение баланса политических сил.

Следует отметить и постепенное смещение акцента в бюджетной системе России, который предполагает переход с практики расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы к принципу «один налог – один бюджет». Однако главной проблемой движения по последнему принципу в России будет проблема достаточности налоговой базы для формирования региональных и местных бюджетов, хотя бы на минимальном уровне.

Самые крупные налоговые базы относятся к федеральным регулирующим налогам. Налоговый потенциал, например, Саратовской области в 2000 г. формировался за счет контингента по НДС (31,2% к налоговой базе области), налогу на прибыль (22%) и подоходному налогу с граждан (13,5%). Оставленные в ведении региональных и местных бюджетов налоги имеют контингенты, несопоставимые с перечисленными выше. Так, налог на имущество физических лиц составляет 0,2% к налоговому потенциалу; налог с продаж – 3,2%, налог на совокупный доход – 1,5%, налог на имущество предприятий – 7%.[22] Естественно, что поступления от этих налогов в бюджет составляют относительно небольшую величину.

Поэтому необходимо закрепление некоторой части налоговых источников полностью, а совместных через постоянные процентные доли или разделенные налоговые ставки за региональными и местными органами власти. В случае же их недостаточности для покрытия минимально-необходимых потребностей, использовать межбюджетное регулирование путем установления временных нормативов отчисления от регулирующих налогов, и в последнюю очередь – посредством перечисления из бюджетов вышестоящего уровня.

Таким образом, планируется постепенный переход к американской системе, что, видимо, верно.

Глава 2. Принципы бюджетного федерализма

2.1 Основы межбюджетных  отношений

В 1990-х – начале 2000 г. В бюджетной сфере Российской Федерации были проведены крупные структурные реформы. Основными федеральными законами, определяющими границы и возможности бюджетной политики, стали Налоговый кодекс РФ (действует с 1999 г.) и система налоговых законов. Они определяют нормативную основу доходной части бюджетов. Бюджетный кодекс Российской Федерации, действующий с 2000 г., регулирует доходы и расходы всей бюджетной системы, определяет порядок рассмотрения проекта закона о бюджете и его утверждении для федерального бюджета. Для бюджета субъекта Российской Федерации такой порядок определяется законом субъекта Российской Федерации (ст. 187 БК РФ). Так, например, в Санкт-Петербурге регулирует бюджетный процесс закон «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге», который был принят в 1996 г.[23] С началом рыночных реформ бюджетная система претерпела коренные изменения. Функционирование бюджетной системы Российской Федерации основано на следующих основополагающих принципах: 1) единство бюджетной системы; 2) разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; 3) самостоятельность бюджетов разных уровней; 4) полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; 5) сбалансированность бюджета; 6) эффективность и экономность использования бюджетных средств; 7) общее покрытие расходов бюджета; 8) гласность; 9) достоверность бюджета; 10) адресность и целевой характер использования бюджетных средств.

Бюджетное устройство РФ определяется ее государственным федеральным устройством и закреплено конституцией РФ (1993г.). В соответствии с этой Конституцией “РФ - Россия есть демократическое Федеративное правовое государство с республиканской формой правления”.[24] РФ состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения автономной области, автономных округов - равноправных субъектов РФ. Федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве государственной власти. Субъекты РФ имеют свои бюджеты. Все действующие на территории РФ бюджеты представляют в совокупности определенную бюджетную систему. Бюджетная система РФ представляет собой целостную совокупность бюджетов всех уровней, основанную на принципах построения бюджетной системы федеративного государства. В настоящее время можно констатировать, что в Российской Федерации функционирует единая бюджетная система. Во многом единства бюджетной системы РФ основано на взаимодействии бюджетов всех уровней, осуществляемом через использование федеральных доходных, налоговых источников. (Приложение 1, рис. 5).

Бюджетная классификация Российской Федерации действует с 1996 г. и регулирует, главным образом, формы представления законов о бюджете и отчетов об исполнении бюджетов. Есть и другие правовые акты, обеспечивающие основы бюджетной политики. В настоящее время в России различаются следующие виды бюджетов:

· федеральный;

· бюджеты субъектов Российской Федерации;

· бюджеты органов местного самоуправления.[25]

В совокупности эти бюджеты образуют консолидированный бюджет.

Кроме них, имеются социальные фонды: Государственный пенсионный фонд; Фонд социального страхования; Фонд обязательного медицинского страхования; Фонд занятости. До недавнего времени они функционировали независимо от бюджета, имели собственные источники поступлений в виде обязательных взносов, начислявшихся к фонду оплаты труда предприятий. Но сейчас эти фонды (кроме пенсионного) консолидированы в бюджет, и их источником стал единый социальный налог. Они также могут стать негосударственными, частными фондами, как, например, негосударственные пенсионные фонды и фонды медицинского страхования. Такая система существует в США.

В 1997 г. насчитывалось около 60 внебюджетных фондов федерального уровня.[26] Число региональных внебюджетных фондов в каждом из субъектов Федерации колеблется в пределах нескольких десятков. В субъектах Федерации консолидированный бюджет включает бюджет региона, местные бюджета, трансферты из федерального бюджета, доли внебюджетных фондов, приходящиеся на данный субъект.

Все государственные внебюджетные фонды вместе с консолидированным бюджетом образуют бюджет расширенного правительства. Если надо оценить роль государства в экономике, пользуются показателем доли государственных расходов в ВВП. При этом к ВВП относят сумму расходов бюджета расширенного правительства.