Межбюджетные отношения их развитие и совершенствование

Совет Министров РСФСР отменил действие этого постановления на территории РСФСР. И так далее. Итог показан в таблице 1, которую можно прокомментировать следующим образом: это свидетельство финансовой катастрофы. Собрана только половина доходов, в том числе налогов — чуть более 20%. Трансферты из бюджетов союзных республик, выполненные на 85% — новая реальность ослабления Союза. Впервые сократились расходы, но лишь на 20%.

Дефицит составил 5,7% ВВП при доходах 7,5% ВВП. Но бюджеты республик пострадали еще больше, хотя в союзный бюджет стали давать намного меньше. Дефицит консолидированного бюджета СССР вырос с 8% в 1990г. до 14-15% ВВП в 1991 г. Именно с этого более чем полуразрушенного состояния в 1992 г. началось строительство российской финансовой системы.

Таблица 1. Исполнение союзного бюджета в 1991 г[12] .

26 декабря 1991г. происходит  распад СССР, после чего Россия  взяла курс на рыночные реформы - либерализация цен и приватизация  государственной собственности, которые  отразились, на бюджетное устройство  России.

Либеральные реформы (1992 - 1998гг.)

С начала 1992 г. бюджетная политика уже в рамках России резко изменилась. Была поставлена задача: сбить инфляцию после либерализации цен и для этого сбалансировать бюджет любой ценой. В переходный период в экономике России главными задачами бюджетной политики являются: достижение и поддержание устойчивого денежного обращения; укрепление доходной базы бюджета за счет совершенствования налоговой системы; обеспечение приемлемой величины государственного долга; сокращение неэффективных расходов бюджета на государственные дотации отдельным отраслям реального сектора экономики; стимулирование инвестиций в приоритетные отрасли народного хозяйства; полноценное финансирование социальной сферы.

К особенностям бюджетной политики в России в переходный период относится постоянное завышение ожидаемого объема доходов и расходов по сравнению с фактическим их исполнением. Так, в 1993-1998 гг. ожидавшиеся доходы бюджета были в среднем на четверть, а планировавшиеся расходы — на треть выше, чем их фактическое исполнение. Практиковавшееся в 1992-1997 гг. принятие нереальных законов о бюджете серьезно дестабилизировало исполнение бюджетов.[13]

Ключевой проблемой экономики России после подавления инфляции оказался бюджетный дефицит, который был устойчивым и воспроизводился из года в год. Механизмом воспроизводства дефицита было постоянное сокращение налоговых поступлений. Как показала практика 1996-1998 гг., периодически предпринимавшиеся попытки усиления политического и административного давления на экономических агентов с целью заставить их платить налоги могли дать лишь краткосрочные результаты.

В связи с уменьшением доходной части бюджета государство было вынуждено прибегать к секвестру расходов. Секвестр заключается в пропорциональном снижении государственных расходов ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года. Но это сокращение происходило слишком медленно и недостаточно для того, чтобы установилось бюджетное равновесие.

Обязательства российского государства - детские пособия, выплаты офицерам при увольнении в запас или в отставку, льготы ветеранам, долги бюджетных структур по оплате топлива, энергии и др., были унаследованы от советского периода и расширенные в 90-х годах Государственной Думой без учета реальных возможностей экономики. В рамках федерального бюджета они составили в 1998 г. около 25% ВВП, а по консолидированному бюджету - 45-50%. Такой объем государственных обязательств был явно непосилен для российской экономики в условиях спада и депрессии 90-х годов. Поэтому сокращение расходов и обязательств государства было задачей № 1.

Расходная часть государственного бюджета существенно изменилась по сравнению с советским периодом: резко сократились расходы на финансирование инвестиций, обороны, науки; сохранились на высоком уровне расходы на государственное управление; увеличились расходы на обслуживание государственного долга.

Также была подготовлена и осуществлена налоговая реформа. Главное новшество — введение НДС взамен налога с продаж. А в результате экономических реформ 1992 г. НДС, акцизы, налог на прибыль, подоходный налог и налог на имущество обеспечивали 80% доходов консолидированного бюджета.[14] Так в январе 1992 г. дефицита не было ни в консолидированном бюджете, ни в федеральном. Расходы финансировались в меру поступления доходов, также резко упавших в реальном исчислении. Три месяца бюджетополучатели терпели, не веря в то, что денег на привычные расходы так и не дадут. Потом отчасти пришлось дать недоданное, при этом увеличивался и сбор налогов, и дефицит. К июню расходы в основном достигли уровня, на котором они стабилизировались. Он был намного ниже прежнего. Если в 1989 г. государственные расходы (по государственному бюджету СССР) составили 52,5% ВВП, то в марте 1992 г. — 18,8%; на оборону — соответственно 17,3; 3,1% ВВП; на народное хозяйство — 27,8; 5,8%.[15]

В сущности, сокращение бюджетных расходов в начале 1992 г. было наряду с либерализацией цен главным фактором того, что можно назвать российским вариантом шоковой терапии. Результатом или побочным следствием стало рождение кризиса неплатежей.

Бюджетная политика рассматриваемого периода характеризовалась чередованием сжатий и ослаблений вплоть до «черного вторника» 11 октября 1994 г. Обвал рубля 11 октября 1994 г., названный "черным вторником", был во многом обусловлен ослаблением финансовой политики после парламентских выборов и ухода Е. Гайдара и Б. Федорова.

Следует отметить высокую дотационность местных бюджетов. Лишь 5 субъектов Федерации не имели в 1994 г. дотационных местных бюджетов. Высокий уровень дотационности бюджетов в Курской области (из 31 - все), в Пермской области (из 41 - 39), а также в Саратовской области (из 43 - 39).[16]

Крутой поворот в бюджетной политике требовал сведения бюджетного дефицита к минимуму, делающему его покрытие за счет займов не слишком обременительным в перспективе. Для этого — сокращения государственных расходов, в том числе из федерального бюджета не более 15—16% ВВП, а также резкого увеличения сбора налогов. А пока повышается собираемость налогов, необходимо на определенный период заполнить разрыв между расходами и доходами, например за счет доходов от приватизации.

Собираемость налогов повысилась в конце 1994 г. Никаких усилий для улучшения сбора налогов принято не было. Итог: в 1995 г. доходы федерального бюджета составили 13,7% ВВП, в 1996 г. — 12,5%, в 1997 г. - 12,5%, в 1998 г. - 10,1% ВВП.[17] Продолжались спады производства демонетизация, которые также ухудшали условия сбора налогов. И все же в 1995—1997 гг. удалось добиться радикального сокращения инфляции. Это было достигнуто в основном за счет жесткой кредитно-денежной политики, ограничения роста денежной массы, а также рискованного привлечения на рынок ГКО иностранных инвесторов.

1.2 Содержание бюджетного федерализма

Впервые проблемы межбюджетных отношений начали исследовать американские ученые, которые и ввели термин «бюджетный федерализм». Под бюджетным федерализмом понимается автономное функционирование бюджетов отдельных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанное на следующих принципах:

1. самостоятельность бюджетов  разных уровней;

2. право на компенсацию  расходов, возникающих в результате  решений, принятых вышестоящими  органами власти и управления; праве предоставления налоговых  льгот только за счет собственных  доходов и т.д.;

3. законодательное разграничение  бюджетной ответственности и  расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами  власти и управления;

4. соответствие финансовых  ресурсов органов власти и  управления выполняемым ими функциям;

5. нормативно-расчетные методы  регулирования межбюджетных отношений  и предоставление финансовой  помощи;

6. наличие специальных  процедур предотвращения и разрешения  конфликтов между различными  уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных  решений по вопросам налогово-бюджетной  политики.

Бюджетный федерализм — понятие, отражающее организацию финансовой системы в странах с федеративным устройством, в рамках которой определены принципы и методы распределения доходов и расходов между уровнями власти. В США такими уровнями выступали федеральный центр и штаты; в Германии — федеральный центр и земли. СССР, несмотря на то, что по Конституции он был союзным государством, реально являлся государством унитарным. Унитарной же была и финансовая система. В плановом хозяйстве иначе и быть не могло: эта система признает только структуру с единым центром, который может делегировать полномочия, но может в любой момент их забрать. Не допускаются никакие правила (законы) распределения полномочий, более высокие, чем власть центра.

В рыночной экономике возможны иные варианты. Бюджетный федерализм обладает тем преимуществом, что, опираясь на правила распределения доходных и расходных полномочий, повышает ответственность всех уровней власти, прекращает иждивенчество. Поэтому уже в 1994 г. была предпринята первая попытка реализации в России принципов бюджетного федерализма. Инициатором и руководителем первого проекта был С.В. Алексашенко, тогда заместитель министра финансов.

Этому предшествовала волна сепаратизма, прошедшая по Российской Федерации после распада СССР, угрожавшая целостности страны. В ходу были идеи одноканальной налоговой системы, позаимствованные из арсенала Б.Н. Ельцина эпохи его борьбы с М.С. Горбачевым. Она предполагает поступление всех налогов субъектам федерации с последующим взносом в федеральный бюджет на федеральные программы. Это означало бы распад государства, переход от федерации к конфедерации.

Республики в составе Российской Федерации, прежде всего Татарстан, Башкирия, Якутия добивались большей самостоятельности и подписали с Федерацией договоры о разграничении полномочий, позволявшие им перечислять в федеральный бюджет меньше, чем другие, или вовсе ничего не перечислять. Такое положение отчасти сохранялось до 2000 г.

Однако подобное поведение могли себе позволить только богатые регионы, отдававшие в федеральный бюджет больше, чем получали. Большинство же бедных нуждались в помощи центра и объективно поддерживали федерацию. Кроме того, самыми богатыми были Москва, Петербург, Нижний Новгород, Самара, которые никак не могли бы избавиться от российской идентичности. Это и есть Россия, которая не может желать распада самой себе. Федерация устояла.

Первые два года с начала реформ и самостоятельной жизни Российской Федерации отношения центра с регионами — субъектами федерации и соответственно субъектов федерации с уровнем местного самоуправления строились по советской традиции, т.е. в индивидуальном порядке. А стало быть, характеризовались произволом и благоприятными условиями для коррупции. Это было источником напряжения в отношениях с регионами и постоянно подогревало сепаратистские настроения. Поэтому переход к бюджетному федерализму, основанному на четких правилах и процедурах, был объективно обусловлен. Вопрос в том, как его построить.

Международный опыт различает несколько вариантов бюджетного федерализма с точки зрения распределения доходов.

Вариант I — американский — закрепление определенных доходных источников за видами бюджетов: один налог — один бюджет. Так, в США за федеральным бюджетом закреплены подоходный налог с физических лиц, налог на доходы корпораций (налог на прибыль); за бюджетами штатов — как правило, налоги с продаж и на имущество.

Вариант II — германский — разделение (расщепление) поступлений от всех или большинства основных налогов между видами бюджетов в определенном процентном соотношении, например 50:50.

С самого начала было ясно, что в условиях слабости государства американский вариант нам не подходит. Иначе при полном сборе в региональные бюджеты федеральный бюджет мог бы не получить ничего. И так все годы налоги в региональные бюджеты по разным причинам собирались лучше: брали натурой, что для федерации невозможно; местные власти нелегально вводили разделение налогов уже на стадии их сбора и первым делом доходы зачисляли себе. Более подходящий вариант — германский или смешанный, с учетом российских традиций. Суммы помощи (трансферты), выделяемые регионам, определялись с учетом бюджетной обеспеченности (доходы регионального бюджета на душу населения) региона по отчету 1991 г. Другие налоги закреплялись: подоходный налог и налог на имущество за региональными бюджетами (по традиции), доходы от внешней торговли, акцизы — за федеральным бюджетом.