Государственный долг:формирование и регулирование

2.2 Оценка долговой устойчивости  России на фоне глобального  долгового кризиса

Формирование финансовой экономики привело к возникновению  новых рисков в развитии реальной экономики. По оценкам экспертов McKinsey Global Institute, соотношение традиционных финансовых активов и мирового ВВП  увеличилась с 261 % в 1990 г. до 356 % в 2010 г. При этом доля государственных  и корпоративных долговых обязательств в 2011 г. составила 74,1 %, а накануне первой волны кризиса в 2007 г. - 67,8 %

Чрезмерный рост финансовой экономики стал одним из самых  серьезных рисков современного экономического развития. Для преодоления кризиса  корпоративной задолженности 2008 г  большинство стран увеличили  государственные расходы. В условиях сокращения спроса на рынках и падения производства это привело к уменьшению доходов и обострению проблемы бюджетного дефицита¹¹

Поскольку дефицит во многом покрывался за счет денежной эмиссии  и новых заимствований, на второй его волне возникли серьезные  проблемы государственной задолженности. В целом государственный рыночный долг в мире, выраженный в облигациях, в 2010 г. вырос на 4 трлн долл., а корпоративный  облигационный долг уменьшился на 1 трлн долл. Размер облигационного государственного долга всех стран к началу 2011 г. достиг 41,1 трлн долл., увеличившись почти  на 25 трлн по сравнению с 2000 г. Это  составило 69 % от мирового ВВП (в 2000 г. - 46 %)Остро протекает кризис суверенной задолженности в еврозоне. По оценкам  ОЭСР, соотношение государственный  долг/ВВП к 2013 г. должно возрасти до 98,2 %.

На этом фоне положение  России на первый взгляд выглядит благоприятным, особенно с точки зрения соотношения  госдолга и ВВП. После кризиса 1998 г. оно значительно улучшилось

На 1 января 2012 г. объем государственного долга РФ составил около 5,1 трлн руб., в том числе внутреннего долга - 4,0 трлн, внешнего долга - 35,8 млрд долл. (эквивалентно 1,1 трлн руб.). Отношение  госдолга к ВВП составляло только 10,4 %. По прогнозам Минфина, к концу 2014 г. объем государственного долга  увеличится, но не критически, - до 17 % ВВП.

Однако прогнозы Минфина  исходят из благоприятной оценки динамики мировых цен на нефть. Если в 2008 г. бюджет был сбалансированным при цене 57,5 долл./барр., то в 2011 г. - при 109, а в 2012 г. - только при 117,2 долл./барр. На 2012 г. при прогнозной цене 93 долл./барр. запланирован дефицит 1,5 % ВВП, а при ее падении до 60 долл./барр. он составит 5,5 %.

В целом доходы от налогообложения  производства и экспорта нефти и  нефтепродуктов превышают 40 % всех налоговых  и таможенных доходов бюджета. В 2011 г. нефтегазовые доходы российского  бюджета составили рекордную  сумму 346 млрд долл. В 1992-2008 гг. они выросли  с 23,5 млрд до 310 млрд долл. В 2009 г. в связи  со снижением цен на нефть эти  доходы уменьшились до 190 млрд, но в 2010 г. увеличились до 254 млрд долл.

Иными словами, пока сохраняются  высокие цены на углеводороды и другое сырье, у России имеются хорошие  возможности поддерживать экономический  рост. Снижение цен на нефть до 80 долл./барр. может привести к прекращению роста, а до уровня менее 60 долл./барр. будет катастрофично для российской экономики.

Заметим, что на переживающие острейший долговой кризис страны ЕС в 2010 г. пришлось более 50 % всего российского  экспорта. По данным ЕС, в 2010 г. экспорт  России в 27 стран Евросоюза составил 154,9 млрд евро (224,7 млрд долл.), а экспорт  ЕС в Россию был намного меньше - 86,6 млрд евро (125,6 млрд долл.). Практически 4/5 российского экспорта обеспечивали нефть, газ и другие сырьевые товары

Российские компании имеют  существенные активы в Европе. Так, по оценке ИМЭМО РАН, на Европу в 2009 г. приходилось 46 % прямых инвестиций, накопленных 20 ведущими российскими ТНК. При развитии кризиса их деятельность будет убыточной.

Европейские компании также  выступают основными инвесторами  в российскую экономику. В 2006-2010 гг. они участвовали в реализации 336 проектов на территории России, которые  позволили создать около 20 тыс. новых рабочих мест.В качестве источников пополнения доходов бюджета можно рассматривать новые заимствования, поступления от приватизации и повышения налогов. Успех масштабной приватизации будет во многом зависеть от состояния мировой и российской экономики.В кризис цена активов падает, и продавать их не выгодно. Повышение же налогов обернется снижением деловой активности.

В то же время избыточная ориентация на суверенные заимствования  внутри страны при финансировании бюджетного дефицита может стать одной из острейших проблем долговой политики России в ближайшее время. В структуре  государственного долга в последние  годы уже проявилась тенденция к  быстрому увеличению внутреннего долга. Его доля в начале 2012 г. составила 76 %

Только за 2011 г. внутренний долг вырос на 36 %, а по сравнению  с 2000 г. он увеличился более чем в 7 раз. Как следует из "Основных направлений государственной долговой политики Российской Федерации на 2012-2014 годы", в ближайшие три года дефицит государственного бюджета  на 90 % будет покрываться за счет внутренних заимствований. В 2012-2014 гг. они должны составить около 2 трлн руб. И это обостряет проблему вытеснения с рынка внутренних заимствований частных заемщиков.

Дополнительную нагрузку здесь создают рублевые займы, которые  в последнее время стали размещать  на российском рынке страны СНГ, зарубежные банки и компании. ¹²

Более детальный анализ долговой устойчивости российской экономики  позволяет выявить ряд других серьезных рисков для долговой политики России. По мнению некоторых экспертов, в состав государственного долга  помимо традиционных видов государственной задолженности необходимо включать уже принятые обязательства государства по выплате пенсий и различных пособий, довольствий военнослужащим (долг системы социальных гарантий), предоставлению налоговых и таможенных льгот, выдаче различных государственных гарантий и т. п. Это так называемые обусловленные долговые обязательства.

Наиболее критичны для  России обязательства по выплате  пенсий. В соответствии с действующими законами в области пенсионного  обеспечения и демографическими прогнозами дефицит Пенсионного  фонда РФ в 2012 г. увеличится вдвое - до 1,75 трлн руб., или 3 % ВВП (в 2011 г. дефицит  составил 875 млрд руб.)Чтобы решить данную проблему, необходима радикальная реформа пенсионной системы. Все попытки ее осуществить в 2000-е годы потерпели неудачу. Сейчас здесь предлагают различные варианты - от использования доходов от приватизации и нефтяных сверхдоходов до увеличения пенсионного возраста и введения дополнительных налогов. Вместе с тем многие варианты содержат серьезные социальные и экономические риски, неприемлемые по политическим соображениям. Но такие реформы рано или поздно придется проводить. И одной мерой здесь не обойтись, так как для решения этой сложной проблемы требуется комплексный подход.

2.3.Пути повышения эффективности  и перспективы развития  долговой  политики РФ

Политика в области  государственного долга на период до 2014 гг. направлена в целом на обеспечение  финансирования дефицита федерального бюджета путем привлечения ресурсов на российском и международном рынках капитала на благоприятных условиях, обеспечение оптимального соотношения  дюрации и доходности суверенных долговых обязательств, поддержание высокого уровня кредитных рейтингов страны, формирование адекватных ориентиров по уровню кредитного риска для российских корпоративных заемщиков. Одновременно запланировано решение задач по совершенствованию системы мониторинга внешних заимствований корпоративного сектора и созданию механизма оперативного влияния на заемную политику российских корпораций и банков с крупной долей государственного участия .¹³

Предлагается создавать  благоприятные условия для российских заемщиков, формируя репрезентативную шкалу доходности российского суверенного  долга по всем срокам заимствований, способствуя, таким образом, созданию условий для адекватного ценообразования  по долговым инструментам заемщиков  из частного и государственного секторов. Одновременно предлагается обеспечить решение задачи по совершенствованию  системы мониторинга внешних  заимствований корпоративного сектора, созданию механизма оперативного влияния  на заемную политику российских компаний и банков с крупной долей государственного участия, а также выбор между  рыночным и нерыночным привлечением средств; между заимствованиями  на внутреннем или внешнем рынках; определение структуры займов по срокам.

Учитывая текущую ситуацию в экономике, приоритет отдается в пользу внутренних займов вследствие того что, во-первых: привлечение внутренних заимствований не сопряжено с  валютным риском для федерального бюджета, во-вторых: такие займы стимулируют  развитие внутреннего финансового  рынка. При этом необходимо сохранить  определенное присутствие и на внешних  рынках.

В целом, решение вопроса  о балансе между внутренними  и внешними заимствованиями будет  зависеть  от конъюнктуры внутреннего  и мирового финансового рынка, успешности решения задачи развития внутреннего  рынка государственного долга, сохранения благоприятной макроэкономической ситуации в России, прежде всего  с точки зрения сохранения сравнительно низкого уровня инфляции.

В ближайшие годы, по прогнозу Минфина, сохранится актуальность задачи по поддержанию сбалансированной по срокам структуры госбумаг, обеспечив  инвесторам более широкий выбор  облигаций по срокам: осуществить  размещение государственных облигации  сроком до одного года и выпустить  долгосрочные государственные облигации  - на срок 10 лет и более при благоприятной  рыночной конъюнктуре.

В целях реализации стратегии  расширения заимствований на внутреннем рынке предлагается комплекс мер, направленных на достижение следующих результатов:1)обеспечение регулярного, диверсифицированного по срокам предложения участникам рынка государственных облигаций с учетом соответствующего спроса и в объемах, обеспечивающих потребности федерального бюджета;2)привлечение различных инвесторов по их типам, географии деятельности, предпочтениям по срокам заимствований, инструментам и площадкам торговли;3)повышение прозрачности государственной заемной, в том числе ценовой политики, обеспечение постоянного активного взаимодействия с инвестиционным сообществом, стимулирование роста уровня доверия инвесторов к российскому долговому рынку;4)совершенствование инфраструктуры рынка.

Учитывая приоритетный характер развития национального рынка государственных  ценных бумаг, в предстоящий период политика заимствований будет ориентирована  на поддержание репрезентативной кривой доходности по государственным долговым обязательствам в иностранной валюте, необходимой для формирования адекватных ориентиров для российских заемщиков.

Для реализации обозначенных задач планируется осуществить  дальнейшее размещение тридцатилетних государственных облигаций, наряду с пяти и десятилетними ценными  бумагами, а также выпустить наряду с долларовыми долговыми инструментами  гособлигации, номинированные в евро. Размещение долговых инструментов на международных рынках капитала в  иных валютах и на срок менее 5 лет  представляется нецелесообразным.¹⁴

Важным элементом системы  управления государственным долгом призвано стать Российское финансовое агентство  ‒ РФА,  которое  будет осуществлять от имени Российской Федерации внутренние и внешние  государственные заимствования, размещая государственные ценные бумаги, а  также проводить операции с данными  ценными бумагами на вторичном рынке  с целью оптимизации государственного долгового портфеля. Кроме того, РФА будет инвестировать временно свободные средства федерального бюджета  и средства российских суверенных фондов.

Планируется постепенное  сокращение объема государственных  гарантий по обязательствам Агентства  по ипотечному жилищному кредитованию, при этом финансирование АИЖК осуществлять за счет обязательств с ипотечным  покрытием; а также постепенное  сокращение государственных гарантий по поддержке экспорта  – с  передачей этой функции капитализированным государственным институтам.

Предлагается также обеспечить соблюдение определенных ограничений  получателями господдержки на период действия государственных гарантий, а именно  отмену премиальных и бонусных выплат высшему менеджменту и др.; установление ответственности принципала за не реализацию поддерживаемых госгарантиями проектов, а также поддержку крупных, особо значимых и экономически состоятельных инвестиционных проектов Наряду с предоставлением бесплатных государственных гарантий, оправдано установление платности государственной гарантийной поддержки.

В перспективе возможно предоставление государственных гарантий, покрывающих  не все виды рисков, а только отдельные  из них, а также расширение практики разделения рисков государства с  частным капиталом для покрытия определенной доли риска. Кроме того, текущая ситуация требует внесения изменений в бюджетное законодательство в части резервирования средств  в федеральном бюджете на исполнение гарантий. Реализация основных направлений  долговой политики страны на 2012-2014 гг. не  влечет существенные изменения  объема полномочий и компетенции  органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, выделения дополнительных ассигнований из соответствующих бюджетов, а также сокращения доходной части  бюджетов.

Заключение

Проблема государственного долга является одной из основных проблем российской экономики, оказывающей  непосредственное влияние как на темпы экономического роста страны в целом, так и на направления  финансовой и бюджетной политики.Государственный долг и вызвавшие его дефициты могут быть тщательно продуманными и спланированными факторами стабилизации экономики и ее развития.

Бюджетный дефицит — превышение расходов бюджета над его доходами. В случае превышения доходов над  расходами возникает бюджетный  профицит.Государственный долг –  общий размер задолженности правительства  перед владельцами государственных  ценных бумаг, равный сумм прошлых бюджетных  дефицитов (минус бюджетные излишки).

Государственный долг влияет на экономический рост, денежное обращение, уровень инфляции, ставки рефинансирования, занятости, объема инвестиций в экономику  страны в целом и реальный сектор экономики, приводит к сокращению инвестиционных ресурсов в экономике, нарушению  воспроизводственных процессов, снижению экономического роста.