Государственный долг:формирование и регулирование

1.3.Стратегия  и тактика управления государственным  долгом

Управление  государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством РФ либо уполномоченным им Министерством финансов РФ.

Управление  государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ либо финансовым органом субъекта РФ в соответствии с законом субъекта .⁶Управление муниципальным долгом осуществляется исполнительно распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования.

Государственный долг, как и финансы, может являться рычагом и объектом управления. В  качестве рычага он обеспечивает возможность законодательным и исполнительным органам власти оказывать влияние на многие другие экономические процессы(денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость и т.д.)

  Государство определяет соотношение  между различными видами долговой  деятельности (государственные заимствования,  кредиты, гарантии), структуру видов  долговой деятельности по срокам  и доходности, механизм построения  займов, порядок выпуска и обращения,  порядок предоставления государственных  кредитов, порядок предоставления  государственных гарантий и выполнения  финансовых обязательств по ним. 

В процессе управления государственным  долгом Российской Федерации решаются следующие общие задачи:·1)Удержание величины внутреннего и внешнего государственного долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны, выполнение обязательств без причинения значительного ущерба финансированию программ социально-экономического развития;2)Минимизация стоимости долга на основе удлинения срока заимствований и снижения доходности государственных ценных бумаг, перехода на другие рынки и переключения внимания на другие группы инвесторов;3) Сохранение у российского государства репутации безупречного заемщика;4)Поддержание стабильности и предсказуемости рынка государственного долга;5)Достижение эффективного и целевого использования заимствованных государством средств и гарантированных им заимствований;6)Диверсификация долговых обязательств по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов;7)Координация действий федеральных органов, органов субъектов РФ и местного самоуправления на долговом рынке страны.

Управление  государственным долгом бывает стратегическим и оперативным. Перспективные вопросы  развития государственного долга находятся  в компетенции Федерального собрания, Президента и Правительства, законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации.

В частности, ежегодно в законе о федеральном  бюджете Федеральное Собрание и  Президент Российской Федерации  устанавливают предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долгов; источники  внутреннего финансирования бюджетного дефицита,; предельный размер внешних  заимствований; предельные размеры  государственных кредитов иностранным  государствам-участникам СНГ; направления  использования, условия предоставления и предельные размеры бюджетных  кредитов (ссуд) юридическим лицам  и субъектамРФ; верхние пределы государственных внешних заимствований и программу предоставления гарантий Правительства Российской Федерации.

Оперативное управление государственным долгом осуществляют Правительство Российской Федерации и его специальный  орган - Министерство Финансов Российской Федерации, а также Центральный  банк Российской Федерации и Внешэкономбанк как агенты Минфина Российской Федерации. Эти органы определяют генеральные  условия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения  долговых обязательств, время выпуска  очередного займа и условия его  функционирования.

В теории выделяют пять этапов стратегии  управления заимствованиями:⁷

· 1й этап-обоснование предельных объемов государственного внутреннего и внешнего долга, заимствований, предоставления государственных гарантий, а также формируются программы государственных внутренних и внешних заимствований. Именно на этом этапе определяется финансовая нагрузка  будущего совокупного долгового бремени

· 2й этап- формирование программы эмиссии государственных ценных бумаг и определение параметров предстоящих заимствований по срокам обращения, уровню вероятной доходности, порядку выплаты доходов, ограничениям на владельцев, порядок размещения и другие условия, чтобы привлечь выгодных инвесторов. От качества выполнения работ на этом этапе зависит наличие или отсутствие в перспективе «пиков» платежей по долгам, а также своевременное поступление ресурсов для погашения ранее произведенных заимствований в порядке их рефинансирования.

· 3й этап- размещение облигаций и регулирование котировок по государственным долговым обязательствам на вторичном рынке государственного долга. Воздействие на котировки по государственным облигациям позволяет регулировать бюджетную эффективность проводимых заимствований и величину текущего (внутреннего и внешнего долга).

· 4й этап - антикризисное управление,особенно актуален в последние годы - связан с проведением мероприятий, с целью регулирования проблемных долгов или кризисных ситуаций. Если правительство не может обслуживать и погашать свои долги, оно вступает в переговоры с кредиторами на предмет пересмотра графика платежей и сроков погашения долгов. В результате переговоров стороны могут прийти к соглашению об отсрочке платежей, реструктуризации долга, частичном или полном списании задолженности, досрочном выкупе обязательств, проведении новации, секьюритизации

· 5й этап- исполнение оригинальных или скорректированных графиков платежей по обслуживанию и погашению государственных внутренних долгов.

Можно выделить следующие основные факторы , оказывающие влияние на выбор  стратегии управления государственным  долгом.

1)ключевое значение в управлении государственным долгом имеет доверие к политике властей. С ростом недоверия спектр возможных комбинаций долга сужается, а цена заметно возрастает.

2)правильная долговая политика может в значительной степени сократить потери от отсутствия доверия.

3)в большинстве случаев политика управления долгами оказывается более гибкой по сравнению с выбором налогов или инфляции, причем не только с точки зрения инертности - в отличие от изменения налогового законодательства или радикального пересмотра инфляционных ориентиров пересмотр текущей долговой политики гораздо проще осуществить чисто технически.

4)оптимальная и перспективная долговая политика должна сначала профинансировать государственные расходы исключительно за счет заимствований, не прибегая к налогам и инфляции. В случае провала в работе властей, отвечающих за текущее управление государственным долгом, роль органов, отвечающих за стратегические ориентиры долговой политики в стабилизации ситуации возрастает.

5)в случае неопределенности в ставках процента, хеджирующим инструментом могут выступать практически все долги, а не только номинальные, как при неопределенности в государственных расходах.

Управление  государственными и муниципальными заимствованиями должно осуществляться на научной основе,иметь чётко спланированную стратегию и тактику,с учётом  среднесрочных задачи и глобальных целей социально-экономического развития страны. Долговая политика государства, как главный стратегический инструмент,представляет собой научно обоснованную концепцию развития государственных долговых отношений и отдельных элементов государственного долга, а также систему мер государства по их использованию в интересах достижения поставленных задач социально-экономического развития страны.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2 . Анализ механизма долгового регулирования в РФ в условиях кризиса

2.1. Анализ  системы управления внутренним долгом РФ на современном этапе

Рынок внутреннего долга  не может считаться уникальным явлением в мировой практике – почти  все страны мира выпускают государственные  ценные бумаги. Учреждение российского  рынка внутреннего долга было призвано ликвидировать практику прямого (эмиссионного) кредитования ЦБ РФ. Решалась задача создания значительного по размерам рынка государственных ценных бумаг, который характеризовался бы высокой  ликвидностью и низкими рисками  федеральных облигаций. Развитие российского  рынка внутреннего долга было непосредственно связано с эволюцией  национальной финансовой сферы, действиями денежных властей, как в области  макроэкономической политики, так и  в проведении чисто рыночных преобразований. В результате структура совокупного  денежного предложения стала  менее ликвидной, снизились темпы  инфляции, прочие сегменты национального  рынка интенсивно развивались. ⁸ 
 
Верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации по состоянию на 1 января 2012 года установлен законопроектом в размере 5 148,4 млрд. рублей, что на 38,1 % выше, чем на 1 января 2011 года.В 2013 году внутренний государственный долг увеличится в 2,4 раза по сравнению с 2010 годом.

Динамика объема и структуры  внутреннего госдолга представлена в следующей таблице:

	На 1 января 2010 года		На 1 января 2011 года		На 1 января 2012 года		На 1 января 2013 года		На 1 января 2014 года		2013 г. к 2010 г., %
	отчет		Закон № 308-ФЗ (с изм.)		проект		проект		проект
	млрд. рублей	структура, %	млрд. рублей	структура, %	млрд. рублей	структура, %	млрд. рублей	структура, %	млрд. рублей	структура, %
Государственный внутренний долг, всего	2 094,7	100	3 726,7	100	5 148,4	100	6 976,4	100	8 826,3	100	236,8
в том числе:
государственные ценные бумаги (ОФЗ/ГСО)	1 837,1	87,7	2 933,0	78,7	4 076,7	79,2	5 621,1	80,6	7 147,5	81,0	243,7
государственные гарантии	251,4	12	787,1	21,1	1 064,8	20,7	1 355,3	19,4	1 678,8	19,0	213,3
прочая задолженность	6,2	0,3	6,6	0,2	6,9	0,1	0,0	0	0,0	0

Наиболее значимый вклад  в увеличение государственного внутреннего  долга вносят государственные ценные бумаги, номинальная стоимость которых  указана в валюте Российской Федерации (ОФЗ/ГСО),их доля в общем объеме государственного внутреннего долга Российской Федерации будет повышаться с 78,7 % на начало 2011 года до 81 % на начало 2014 года.

Объем внутреннего долга, выраженного в государственных  ценных бумагах, согласно законопроекту, в 2011 году составит 4 076,7 млрд. рублей, или  больше на 39%, чем в 2010 году. За 2011 -2013 годы указанный долг увеличится в 2,4 раза и к концу 2013 года составит 7 147,5 млрд. рублей, или 81 % объема внутреннего  долга.⁹

В соответствии с Основными  направлениями долговой политики Российской Федерации на 2011 -2013 годы помимо эмиссии  ОФЗ и ГСО предполагается осуществить  выпуск еврооблигаций в рублях, первое размещение их возможно в 2010 году. Предполагается, что выпуск таких бумаг позволит привлечь новых инвесторов и содействовать укреплению позиции рубля, как одной из расчетных валют.

На внутреннем рынке государственных  ценных бумаг преобладают инструменты  со сроком погашения 3-5 лет, максимум 10 лет, выпуск более долгосрочных инструментов предполагает необходимость выплат премий инвесторам за риск, что будет  способствовать удорожанию обслуживания таких бумаг.

В 2011 - 2013 годах предусматривается  значительный рост государственного внутреннего  долга по государственным гарантиям  Российской Федерации. Законопроектом (пункт 3 статьи 15) установлены верхние  пределы государственного внутреннего  долга Российской Федерации по государственным  гарантиям Российской Федерации: на 1 января 2012 года - 1 064,8 млрд. рублей, на 1 января 2013 года -1 355,3 млрд. рублей, на 1 января 2014 года -1 678,8 млрд. рублей.

К концу 2013 года долг по гарантиям  составит 19 % объема государственного внутреннего долга Российской Федерации, или 2,7 % ВВП.

¹⁰

В связи с увеличением государственных  внутренних заимствований бюджетные  ассигнования на обслуживание внутреннего  госдолга будут иметь тенденцию  к значительному росту, в 2013 году они превысят показатель 2010 года в 2,5 раза. Доля расходов на обслуживание государственного внутреннего долга в общих  процентных расходах увеличится с 69,93 % в 2011 году до 81,1 % 2013 году.

Основной  объем бюджетных ассигнований на обслуживание государственного внутреннего  долга в 2011 - 2013 годах будет приходиться  на ОФЗ - АД и ОФЗ - ПД: ОФЗ -АД в 2011 году - 43,5 млрд. рублей, в 2012 году - 40,4 млрд. рублей, в 2013 году -42,1 млрд. рублей; ОФЗ - ПД в 2011 году - 213,5 млн. рублей, в 2012 году - 325,8 млрд. рублей, в 2013 году - 400,5 млрд. рублей.

Такой рост процентных расходов по обслуживанию государственного внутреннего долга  обусловлен не только увеличением объема государственного внутреннего долга  в 2011-2013 годах, но и ростом планируемой  доходности по государственным ценным бумагам. Расчет процентных расходов в 2011-2013 годах производился исходя из планируемой доходности по краткосрочным  бумагам 4,5 % - 5,5 %, среднесрочным -6 % - 8 %, долгосрочным - 8 % - 8,5 %.  
 
Увеличение государственного долга произойдет в основном за счет роста государственного внутреннего долга с 3 726,7 млрд. рублей в 2010 году до 8 826,3 млрд. рублей (14,2 % ВВП) в 2013 году.  
В итоге: 
• С ростом объемов государственного долга увеличатся бюджетные ассигнования на его обслуживание (процентные расходы) с 0,6 % ВВП в 2010 году до 0,97 % ВВП в 2013 году, объем процентных расходов в 2013 году будет больше в 2,1 раза, чем в 2010 году.  
 
• Бюджетные ассигнования на обслуживание государственного внутреннего долга в 2013 году по сравнению с 2010 годом увеличатся в 2,5 раза.  
Согласно законопроекту в 2011 - 2013 годах в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета предусматривается осуществлять значительные заимствования на внутреннем финансовом рынке.  
 
Всего за 2011-2013 годы предусматривается общее привлечение средств от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинированных в валюте Российской Федерации, в объеме (сальдо) 4 330,5 млрд. рублей.  
 
Государственный долг Российской Федерации при этом увеличится с 11,8 % ВВП в 2010 году до 18 % ВВП в 2013 году.  
 
Анализ динамики показывает, что государственный долг увеличится за 2011 - 2013 годы в 2,1 раза. Увеличение государственного долга произойдет в основном за счет роста государственного внутреннего долга. Он увеличится в 2,4 раза в 2013 году по сравнению с 2010 годом, или с 8,3 % ВВП в 2010 году до 14,2 % ВВП в 2013 году. Доля государственного внутреннего долга в совокупном объеме государственного долга в 2013 году составит 79,0 %.