Государственные и муниципальные заимствования как причина образования долговых обязательств

Под государственными внешними заимствованиями Российской Федерации  понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных  ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от кредитных организаций, иностранных  государств, включая целевые иностранные  кредиты (заимствования), международных  финансовых организаций, иных субъектов  международного права, иностранных  юридических лиц, по которым возникают  долговые обязательства Российской Федерации, выраженные в иностранной  валюте.

Государственные внешние  заимствования Российской Федерации  осуществляются в целях финансирования дефицита (ненефтегазового дефицита) федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств Российской Федерации.

Право осуществления государственных  внешних заимствований Российской Федерации и заключения договоров  о предоставлении государственных  гарантий для привлечения внешних  кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации. От имени Российской Федерации  осуществлять внешние заимствования  может Правительство Российской Федерации либо уполномоченное им Министерство финансов Российской Федерации.

Внешняя задолженность Российской Федерации унаследована от СССР после  его распада, когда РФ приняла  на себя долг в размере 102 млрд. долл., в дальнейшем к этим обязательствам быстро стали прибавляться новые долги, сделанные Российской Федерацией уже в качестве независимого государства.

«В 2006 году объем государственного внешнего долга Российской Федерации  снизился с 76,5 млрд. долл. США (2201,4 млрд. рублей) по состоянию на 1 января 2006 года до 52,0 млрд. долл. США (1370,5 млрд. рублей) по состоянию на 1 января 2007 года, а  его доля в государственном долге  Российской Федерации снизилась, соответственно, с 71,6% до 56,3%, практически сравнявшись  с задолженностью по внутренним обязательствам»[7].

В условиях масштабного погашения  внешних государственных долговых обязательств Российской Федерации  значительный рост совокупных долговых обязательств был обусловлен интенсивным  привлечением заемных средств в корпоративный сектор российской экономики, задолженность которого выросла на 83,9 млрд. долл. США. На начало 2007 года она составила 260,1 млрд. долл. США (84,2% внешнего долга Российской Федерации против 68,1% в начале 2006 года), более чем в 5 раз превышая совокупные долговые обязательства органов государственного управления и денежно-кредитного регулирования (48,6 млрд. долл. США).

«За период с 1 января 2001 года по 1 января 2007 года государственный  внешний долг Российской Федерации  увеличился на 149,2 млрд. долл. США. При этом долг банков без участия в капитале увеличился в 11,2 раза и составил по состоянию на 1 января 2007 года 101,2 млрд. долл. США. Долг прочих секторов увеличился с 22,3 млрд. долл. США до 159,9 млрд. долл. США (в 7,2 раза)»[8].

Внешний долг Российской Федерации  перед нерезидентами на 1.01.07 г., по данным Центробанка России, приведен в Приложении 2.

По заключению Счетной  палаты, абсолютный размер внешнего долга  в рублевом эквиваленте будет  иметь тенденцию к росту и  составит к концу 2008 года – 1132,4 млрд. рублей, или 3,2% ВВП, к концу 2009 года – 1164,5 млрд. рублей (прирост к 2008 году – 2,8%), или 2,9% ВВП, к концу 2010 года – 1232,9 млрд. рублей (прирост к 2009 году – 5,9%), или 2,8% ВВП. Динамика объемов и структуры внешнего долга приведена в Приложении 3.

В структуре внешнего долга  уменьшится доля государственных ценных бумаг, номинированных в иностранной  валюте, задолженности по кредитам правительств иностранных государств и МФО, увеличивается доля государственных  гарантий. По заключению Счетной палаты РФ тенденция увеличения абсолютных размеров государственного внешнего долга  не соответствует Основным направлениям долговой политики на 2008–2010 годы, одобренным Правительством Российской Федерации 22 марта 2007 года.

Вопросы управления государственным  внешним долгом в последние годы стали одними из центральных в экономической и политической жизни Российской Федерации. Это было обусловлено как быстрым увеличением объема государственного внешнего долга Российской Федерации, так и значительным ростом уровня расходов по его погашению и обслуживанию.

 

2. Основные направления стабилизации  и повышения эффективности государственного  внутреннего и внешнего долга  РФ

2.1 Текущее состояние государственного  долга Российской Федерации

На протяжении последних  лет происходит постепенное снижение как относительных, так и абсолютных показателей государственного долга. Снижается значение процентного  соотношения величины госдолга Правительства Российской Федерации по номинальной стоимости к ВВП.

За период с 1 января 2002 года по 1 января 2007 года государственный  долг Правительства Российской Федерации  снизился с 4,43 трлн. рублей (49,5% от ВВП) до 2,44 трлн. рублей (9,1% от ВВП). При этом государственный внешний долг Правительства  Российской Федерации за указанный  период уменьшился в 2,49 раза и составил по состоянию на 1 января 2007 года 1,37 трлн. рублей в пересчете в национальную валюту Российской Федерации (52,0 млрд. долл. США) – Приложение 3.

В 2005–2006 годах были досрочно погашены ранее реструктурированные  обязательства перед странами –  членами Парижского клуба кредиторов (свыше 35 млрд. долл. США). Кроме того, были досрочно возвращены кредиты МВФ (3,3 млрд. долл. США) и кредиты Внешэкономбанка, предоставленные Минфину России за счет средств Банка России (4,3 млрд. долл. США).

В 2006 году тенденция существенного  сокращения объема государственного долга  Российской Федерации сохранялась  на прежнем уровне, прежде всего, за счет двух разнонаправленных факторов: планового и досрочного погашения  государственного внешнего долга Российской Федерации, в том числе перед  странами – членами Парижского клуба  кредиторов (22,6 млрд. долл. США), и незначительного увеличения чистого объема привлечения средств за счет размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации на внутреннем рынке в объеме 177,6 млрд. рублей.

«Объем государственного долга Российской Федерации на 1 января 2007 года составил 2435,3 млрд. рублей, или 9,1% к валовому внутреннему продукту в рыночных ценах, сократившись на 641,4 млрд. рублей, или на 26,3%, по сравнению  с началом 2006 года, когда его объем  составлял 3076,7 млрд. рублей, или 14,2% к  ВВП»[9].

2.2 Управление государственным долгом

«Под управлением государственным  долгом в широком смысле понимается формирование одного из направлений  экономической политики государства, связанной с его деятельностью  в качестве заемщика»[10]. Управление государственным долгом заключается:

– в формировании политики в отношении государственного долга;

– в установлении границ государственной задолженности (в том числе в определении общего объема бюджетного дефицита и, следовательно, объемов заимствований, необходимых для его финансирования);

– в определении основных направлений и целей воздействия на микро- и макроэкономические показатели;

– в установлении возможности и целесообразности финансирования за счет государственного долга общегосударственных программ.

Под управлением государственным  долгом в узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных  с выпуском и размещением государственных  долговых обязательств, обслуживанию, погашению и рефинансированию государственного долга, а также регулированию  рынка государственных ценных бумаг.

Осуществление мероприятий  по управлению государственным долгом требует от государства системного подхода и определяет многоплановый  характер регулирования существующей задолженности.

В процессе управления государственным  долгом можно выделить несколько  функциональных элементов:

– непосредственно управление, включающее, в том числе, определение порядка, условий выпуска и размещения государственных долговых обязательств;

– обслуживание посредством осуществления операций по размещению займов, выплате процентного дохода по ним, рефинансированию и погашению;

– контроль за состоянием государственного долга.

Система управления государственным  долгом – это взаимосвязь бюджетных, финансовых, учетных, организационных  и других процедур, направленных на эффективное регулирование размера, стоимости и структуры государственного долга.

Правительство Российской Федерации  в «Концепции единой системы управления государственным долгом Российской Федерации» придерживается максимально  общей формулировки основных целей  управления государственным долгом:

– сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне;

– сокращение стоимости обслуживания государственного долга Российской Федерации;

– обеспечение исполнения обязательств государства в полном объеме.

Система управления государственным  долгом Российской Федерации представляет собой следующую совокупность основных мероприятий:

– разработка программы заимствований Российской Федерации на следующий год, которая является выражением экономической политики государства в отношении сложившихся государственных долговых обязательств;

– процедура принятия основных параметров управления государственным долгом Российской Федерации на очередной год;

– исполнение принятой программы управления государственным долгом в течение планового года.

Основные задачи, решение  которых необходимо для достижения целей управления государственным  долгом:

– своевременность и полнота формирования источников финансирования дефицита бюджета;

– проверка эффективности и целевого использования привлекаемых денежных средств в целом и по видам применяемых финансовых инструментов;

– осуществление контроля за соблюдением предельного значения и структуры государственного долга;

– контроль за ходом исполнения долговых обязательств Правительства Российской Федерации прошлых лет;

– контроль за эмиссией ценных бумаг и их размещением с учетом необходимой обеспеченности денежной массой в наличном обороте и на депозитах;

– экспертиза проекта государственного бюджета и контроль за его исполнением, осуществление контроля за изменением структуры и объема государственного долга;

– экспертиза проектов законов, других нормативных правовых актов органов государственной власти, влияющих на формирование, обслуживание и погашение государственного долга.

Ключевой целью долгового  управления является баланс между минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долгов.

Несмотря на то, что управление госдолгом фактически направлено на регулирование двух ключевых параметров, характерных для любых финансовых инструментов, – риска и доходности (то есть в случае долга – издержек обслуживания), конкретные его цели достаточно сложно четко разграничить. С одной стороны, если поставить  в качестве целевой установки  минимизацию стоимости обслуживания, очень велик риск того, что в  погоне за этой целью власти начнут выпускать не те обязательства, которые  действительно необходимы, а те, которые в данный момент лучше  воспринимаются рынком. Издержки такой  стратегии Россия в полной мере испытала в 1998 году, когда на внутреннем рынке  размещались преимущественно «короткие» бумаги, наиболее востребованные инвесторами, но характеризовавшиеся максимальными  рисками для экономики. Краткосрочная  экономия бюджета на процентных выплатах обернулась серьезным потрясением  для всей финансовой системы.

Однако если в качестве другой крайности установить минимизацию  рисков со стороны госдолга, то в  пределе это будет означать полный отказ от использования заимствований. Вопреки достаточно распространенному  мнению, полное отсутствие госдолга –  это не самое лучшее положение  вещей в государственных финансах, особенно если речь идет о развивающейся  стране.

На практике в качестве ключевой цели долгового управления чаще всего называют баланс между  минимизацией бюджетного риска и  минимизацией стоимости обслуживания долгов.

Управление внешним долгом является одним из элементов макроэкономической политики государства. С одной стороны, эффективное использование внешнего долга может стать мощным фактором экономического роста, позволяющим  привлекать дополнительные финансовые ресурсы. Устойчивое положение страны на международном рынке капитала, своевременное выполнение долговых обязательств способствуют укреплению ее международного авторитета и обеспечивают дополнительный приток инвестиций на более выгодных условиях. Кроме того, повышается доверие к ее валюте, укрепляются внешнеторговые связи. С другой стороны, кризис внешней задолженности может стать серьезным негативным фактором не только экономического, но и политического значения.

Как показали проверки Счетной  палаты Российской Федерации, широкое  распространение получила практика использования внешних займов, предоставленных  для структурной перестройки  экономики, на покрытие дефицита федерального бюджета, погашение и обслуживание внешнего долга Российской Федерации. В результате основным методом управления государственным внешним долгом стало постоянное рефинансирование задолженности, в частности, перед международными финансовыми организациями, а также реструктуризация задолженности кредиторам Парижского и Лондонского клубов, что привело к лавинообразному нарастанию внешнего долга РФ [4].

С конца 1980-х годов в  международной практике сформировался  достаточно разнообразный набор  методов управления внешним долгом суверенных заемщиков. Этому способствовали усилия как должников, так и кредиторов.

Рассмотрим основные методы управления внешним долгом. «К таким  методам относятся:

- консолидация – пересмотр  условий погашения задолженности,  который может быть реализован  либо путем изменения условий  погашения действующих долговых  обязательств (реструктуризация), либо  путем рефинансирования существующей  задолженности;

- реструктуризация – основанное  на соглашении прекращение долговых  обязательств, составляющих государственный  или муниципальный долг, с заменой  указанных долговых обязательств  иными долговыми обязательствами,  предусматривающими другие условия  обслуживания и погашения обязательств. Другими словами, реструктуризация  – это составление нового, более  выгодного для должника графика  выплаты долга, чем это предусмотрено  первоначальным соглашением. При  этом обычно предоставляется  льготный период, когда уплачиваются  только проценты, а также увеличивается  срок выплаты основного долга.  Происходит перенос на более  поздние сроки платежей по  краткосрочным долгам. Реструктуризация  внешнего долга может быть  проведена с частичным списанием  (сокращением) суммы основного  долга. Основанием для списания  кредитором долговых обязательств  полностью или частично может  стать весьма низкая вероятность,  а точнее, практическое отсутствие  возможностей погашения долговых  обязательств в связи со снижением стоимости реальных активов;