Финансовая политика в условиях финансового кризиса

(Липецкая область) в политическом  аспекте явно относятся к "белому  поясу" (то

есть к регионам, на президентских  выборах голосовавшим в основном за Б.

Ельцина, а на парламентских - за НДР, ДВР, "Яблоко" и другие реформаторские

политические объединения).

К числу устойчиво бедных относятся  Ивановская, Пензенская, Псковская,

Читинская области, Чувашия, Калмыкия, Кабардино-Балкария, Дагестан, Адыгея,

Мордовия, Марий Эл, Алтай. Политическая идентификация этих регионов

представляет собой более сложную задачу, так как среди них большинство

составляют национальные автономии  с легко манипулируемым электоратом. Но даже

с указанной оговоркой данные регионы, скорее, можно отнести к "красному

поясу", голосовавшему на президентских  выборах за Г. Зюганова, а на

парламентских - за КПРФ, ЛДПР, КРО  и т. п.

В советские времена часть областей нынешнего "красного пояса" была в числе

преуспевающих. Для одних это  было связано с функционированием  оборонной

промышленности, работавшей по государственному оборонному заказу, для других

- с огромными дотациями из  государственного бюджета сельскому  хозяйству. И

тот, и другой варианты были зависимы от постояннго государственного

вмешательства бюрократических структур в экономику. Ликвидация механизма

"подпитки" регионов разрушила  эту иллюзию благополучия и  породила

антиреформистские настроения при  том, что собственно жизненный уровень

населения в ряде этих регионов (особенно в Ставропольском и Краснодарском

краях, Ростовской области) по инерции  ос-

тавался выше среднего по России.

Реальным свидетельством неадекватности проводимой в регионах экономи-ческой

политики, ее основных параметров сложившейся  структуре экономики,

сформировавшейся организации  финансовых потоков может служить  кризис

социальной сферы. Практически  вовсех регионах в пореформенный  период резко

возросла доля соответствующих расходов в региональных бюджетах, но тем не

менее налицо её хроническое недофинансирование. Такой рост в условиях

снижения объёмов производства, а значит, и объемов бюджетов стал платой за

отсутствие реформ. Как результат  нарастала скрытая дефицитность региональных

бюджетов, финансовое бремя во все  большей степени перекладывалось на узкий

круг регионов-доноров. К 1998 г. число  регионов-доноров сократилось до 9, а

регионов-реципиентов возросло до 80.

Ясно, что необходимы меры по реформированию региональных финансовых систем.

Подобные меры должны быть направлены на выработку некоторых параметров

экономической политики на уровне региона, позволяющих добиться оптимизации

его финансов, преодоления дефицитности региональных бюджетов, сокращения

числа регионов-реципиентов. Федеральное  правительство должно сыграть здесь

стимулирующую и контролирующую роль.

Такой подход вполне соответствует  и международной практике взаимодействия

федерального и регионального  бюджетов. В большинстве случаев субсидии,

предоставляемые регионам центральным  правительством, предполагают выполнение

получателем определенных условий  прежде всего в области экономической  политики.

Так, в США подобные "обусловленные" субсидии составляют около 18% общих  доходов

бюджетов штатов и местных органов  власти.⁷ В Канаде трансферты 77%

всех финансовых ресурсов, передаваемых с федерального уровня на уровень

провинций (что составляет около 21% всех доходов их бюджетов), предусматривают

выполнение определенных условий.⁷ Аналогичный порядок существует и

в Австралии.

     2.2.2. Направления реформы региональной финансовой

                                                         политики.

Для более точного учета различных  факторов в целях оптимизации политики

межбюджетных трансфертов необходимо установить некоторые рекомендуемые

федеральным центром параметры  финансовой политики регионов. К ним  можно

отнести:

- снижение регионального налогового  бремени за счет введения ограничительных

списков возможных региональных налогов  и установления пороговой величины

регионального налогообложения;

- контроль цен естественных  монополий и прежде всего локальных естественных

монополий;

- запрещение административного  контроля рыночных цен в любой - прямой или

косвенной - форме;

- дерегулирование финансовой деятельности  в регионе, отмену излишней

регламентации предпринимательства, упрощение процедур согласования при

разработке инвестиционных и иных коммерческих проектов, отмену

многочисленных регистрационных  сборов;

- обеспечение "прозрачности'' регионального  бюджета, формирование его на

основе классификатора Минфина, консолидацию внебюджетных фондов (как не

удовлетворяющих требованиям федерального законодательства) в региональный

бюджет;

- казначейское исполнение бюджетов  субъектов Федерации, отмену института

региональных уполномоченных банков, ограничение прав региональной

администрации быть учредителем финансовых и иных коммерческих институтов;

- обеспечение надежности гарантий  любых региональных заимствований, их

адекватное отражение в бюджете  региона;

- конкурсный характер процедур  финансирования региональных программ  и

заказов, а также закупок товаров  и услуг за счет бюджета;

- повышение эффективности социальных  трансфертов, укрепление адресности

социальных пособий, перевод их из натуральной в денежную форму, установление

вместо многочисленных разнонаправленых пособий единого пособия по бедности;

- сокращение и последующую отмену  дотаций на жилищно-коммунальное хозяйство

и общественный транспорт при введении компенсационных социальных выплат

нуждающимся;

- полное и своевременное выполнение  обязательств, прежде всего по

перечислению собранных федеральных  налогов, перед федеральным бюджетом.

Реализация программ реструктурирования финансовой системы региона при

тщательном мониторинге их выполнения в течение трех-четырех лет  будет

способствовать ликвидации зависимости  региона от субвенций из федерально-го

бюджета. В региональной программе  оздоровления государственных финансов

должны быть четко зафиксированы  соответствующие параметры финансовой

политики.

Целью бюджетной политики государства  должно быть сокращение в несколько раз

числа регионов-реципиентов: среди  них должны остаться только регионы (не

более 12-15), которые по объективным  возможностям наполнения бюджета

(соотношению между скорректированной налоговой базой и потребностями

бюджетного финансирования, рассчитанными с применением федеральных

стандартов) значительно отстают от среднероссийского уровня, что может быть

связано с географической удаленностью, несовершенством коммуникаций,

продолжительностью отопительного  сезона и т.п.

Важнейшим условием предоставления федеральной  финансовой поддержки должно

стать следование параметрам программы  оздоровления регионального бюджета.

При этом основным параметром должна служить доля производственных и жилищно-

коммунальных дотаций в расходах регионального бюджета (как главный

дефицитообразующий фактор практически  всех региональных бюджетов). К числу

подобных параметров также относятся  доля населения в оплате ЖКХ и  услуг

общественного транспорта, наличие  и степень административного контроля цен

(например, число контролируемых  товарных позиций), высота барьеров для

доступа на региональные товарные рынки, предельные величины бюджетных

заимствований в регионах и пр.

Существенное отклонение от рекомендуемых  параметров финансовой политики будет

служить основанием для прекращения  федеральной финансовой поддержки или ее

сокращения.

Должны быть установлены и включены соответствующей статьей в федеральный

бюджет федеральные социальные стандарты - показатели минимальных долей

расходов на образование, здравоохранение, культуру, социальную защиту в

региональных бюджетах. При сокращении фактических расходов ниже установленных

минимумов будет происходить адекватное сокращение субвенций из федерального

бюджета, что уменьшит возможности  наращивания неприоритетных расходов

(дотирование цен, ЖКХ и убыточных  предприятий и т.п.). При этом  чем выше доля

федеральной помощи в региональном бюджете, тем более жесткими должны быть

соответствующие нормативы. Такой подход усилит целевую направленность

субвенций.

Оздоровлению региональных бюджетов будет способствовать упорядочение

бюджетного процесса в регионах: обеспечение "прозрачности'' статей бюджета и

их соответствия федеральному классификатору, консолидация в бюджет

региональных внебюджетных фондов. Стандартная финансовая отчетность позволит

исключить нецелевое использование бюджетных средств.

При реализации предлагаемого подхода  возникают правовые проблемы - в

соответствии с Конституцией и  законодательством Российской Федерации

субъекты Федерации не обязаны  отчитываться о расходовании средств  своих

бюджетов перед федеральными органами. Но ведь и Федерация не обязана

предоставлять финансовую поддержку региональным бюджетам за счет федеральных

налогов. Поэтому необходимо заключение соответствующего договора между

федеральным центром и региональными  властями при обращении региона  за

финансовой поддержкой из федерального бюджета. В результате уклониться от

федерального контроля за использованием средств региональных бюджетов можно

будет при единственном условии - полном отказе от получения субвенций из

федерального бюджета. Региональные администрации должны будут сами выбирать:

сохранить ли полную самостоя-тельность  в использовании средств регионального

бюджета и при этом лишиться прав на получение трансфертов из федерального

бюджета или получать трансферты, но согласиться на ограничение

самостоятельности (в использовании  не только трансфертных сумм, но и всех

расходов бюджета).

В случае экстремально высокой зависимости  регионального бюджета от субвенций

из федерального бюджета и опасности  бюджетного кризиса в регионе  могут быть

введены либо прямое финансовое управление из федерального центра, либо режим

исполнения регионального бюджета исключительно через территориальные органы

федерального казначейства. Региональный бюджет в такой ситуации может

временно консолидироваться в  федеральный бюджет.

Целесообразно разработать и предложить к внедрению механизм прямого

формирования федерального фонда  финансовой поддержки регионов за счет

непосредственной аккумуляции  в нем налогов, выплачиваемых компаниями,

ведущими свою деятельность во всех или в большинстве субъектов  Федерации, и

прежде всего естественными  монополиями (РАО "ЕЭС России", РАО "Газпром",

МПС, "Транснефть", "Росуголь", "Связьинвест", "Ростелеком"), а также

основными нефтяными и иными сырьевыми корпорациями, поскольку природная

рента, получаемая данными компаниями, принадлежит собственнику источника

ренты, то есть стране в целом. Это  позволило бы решить и финансово-

экономические проблемы (стабилизировать  и увеличить объем средств,

распределяемых через систему  трансфертов для выравнивания уровня социально-

экономического развития регионов и обеспечения реализации системы

минимальных федеральных стандартов), и политические проблемы, сняв

некорректную в политико-экономическом  смысле формулу "регионы-доноры",

поскольку в действительности бюджетными донорами являются как раз и не

регионы, а работающие или зарегистрированные на их территории предприятия.

С проблемой бюджетного перераспределения  тесно связана и проблема закрепления

за территориями налоговых источников. Следует несколько изменить

направленность финансовых потоков - от субъектов Федерации в сторону

муниципальных образований. Ведь на местном уровне сконцентрирован основной

объем реальных социальных обязательств государства. Большая часть бюджетных

расходов на образование, здравоохранение, социальную поддержку, жилищно-

коммунальное хозяйство финансируется из бюджетов муниципальных образований

(их расходы на ЖКХ, здравоохранение  и социальную поддержку почти  в 2 раза, а

на образование - почти в 4 раза выше, чем расходы бюджетов субъектов

Федерации). А на уровне субъектов  Федерации в ряде случаев сконцентрированы

иррациональные расходы, в частности, львиная доля дотаций неэффективным

предприятиям промышленности, сельского  хозяйства и транспорта (почти  в 3 раза

больше, чем в местных бюджетах), то есть те расходы, эффективность которых

труднее всего оценить и обслуживание которых привлекает наибольшее число

различных финансовых посредников.

И, конечно, необходимо перейти к  системе долгосрочных нормативов закрепления

за территориями налоговых доходов, а также критериев распределения  фондов

финансовой поддержки. Обеспечение условий для возобновления экономического