Финансовая политика в условиях финансового кризиса

экономическая природа финансовых ресурсов, полученных в государственный

бюджет. Теперь это будут средства от приватизации, от реализации активов,

запасов и т.п., но налоговыми поступлениями  они уже не станут.

Таким образом, собрать налоги выше определенного уровня практически

невозможно. По сути это иллюстрация  известной кривой Лаффера в конкретной

российской экономической ситуации. Экономика последних лет убедительно

свидетельствует, что предельно  возможный объем налогообложения  в России не

превышает 42-50% реально производимого ВВП. Однако при сохранении такого

уровня налогообложения реальный объем собираемых налогов будет снижаться,

поскольку поддержание непосильной  налоговой нагрузки неизбежно ведет  к

сокращению размеров реального  ВВП и следовательно, самих налоговых  сборов.

К особенностям бюджетного процесса в России относятся также устойчивая

оптимистичность в прогнозировании  бюджетных доходов, постоянная завышен-ность

объема государственных обязательств, неадекватность бюджетных притязаний

властей. Как результат, в течение последних шести лет страна ни разу не

имела реального бюджета - правительство ни разу не разрабатывало, а

парламент ни разу не утверждал исполнимые законы о федеральном бюджете.

Завышение в законах о бюджете  ожидаемого объёма доходов по сравнению  с

фактическим их исполнением составляло в 1993-1998 гг. в среднем 3%

офи-циального ВВП или 4,3% реального  легального ВВП.⁴ Завышение

планиро-вавшихся расходов по сравнению с фактически осуществленными было еще

большим - 6,5% официального ВВП или 9,2% реального легального ВВП.⁴

Вообщем, ожидавшиеся доходы бюджета  в среднем были на четверть, а

планировавшиеся расходы - на треть  выше, чем их фактическое исполнение. К

сожалению, и в самые последние  годы заметного улучшения в прогнозирова-нии

бюджетных параметров не произошло. Постоянное принятие нереальных законов о

бюджете серьезно дестабилизировало исполнение бюджетов.

Завышенный объем государственных  обязательств, неадекватность бюджетных

притязаний властей по отношению  к налоговым и иным доходным поступлениям

бюджета приводили к регулярному  воспроизводству значительных масштабов

несбалансированности бюджетной  системы, прежде всего на уровне федерального

правительства. За исключением 1992 г., когда размеры дефицита бюджета

расширенного правительства оказались  на беспрецедентном, по международным

масштабам, уровне - 23,6% реального легального ВВП, в последующие годы его

величина, хотя и отчасти снизилась, но сохранялась в пределах 8-14% ВВП, то

есть на уровне, исключавшем возобновление  сколько-нибудь устойчивого

экономического роста.⁴

В течение относительно короткого  времени российские власти попробовали

применить в значительных масштабах  и разных комбина циях все три основных

инструмента финансирования бюджетного дефицита (денежную эмиссию, внутренние

кредиты, внешние займы).

Наиболее негативными краткосрочными последствиями отличалось

эмиссионное финансирование, приводившее  довольно быстро к повышению темпов

инфляции. Внутренние кредиты в  краткосрочном плане были инфляционно менее

опасными, но в среднесрочной перспективе снижали национальные сбережения и

внутренние инвестиции.

Внешние кредиты в краткосрочном  плане являлись наиболее инфляционно

безопасными, в среднесрочной перспективе  не снижали национальные сбережения,

но в длительной перспективе  уменьшали доступные для инвестирования

финансовые ресурсы, ухудшали платежный  баланс, приближали долговой кризис,

существенно замедляли долгосрочные темпы экономического роста.

Сохранение в значительных масштабах  бюджетного дефицита, финансируе-мого

неинфляционными способами (внутренними  и внешними кредитами), вело к быстрому

росту государственного долга. Причем тот факт, что по отношению к

официальному ВВП объем совокупного  государственного долга в течение  последних

четырех лет был относительно стабильным и удерживался на уровне, считавшемся

почему-то невысоким (около 50%), немало способствовал недооценке властями

реальной угрозы долгового кризиса.

На самом деле действительная ситуация с государственным долгом складыва-лась

гораздо драматичнее. Во-первых, по отношению  к реальному легальному ВВП

совокупный объем государственного долга всегда был существенно  выше 50%.

Во-вторых, в течение последних  лет он стабильно увеличивался - с примерно 65% в

1995 г. до почти 80% на конец  июля 1998 г.⁵ В-третьих, произошедшая

в августе-сентябре девальвация рубля резко повысила отношение государственного

долга к ВВП, и теперь оно достигло почти 156%.⁵

Ситуацию серьезно усугубила осуществлявшаяся весной-летом 1998 г. стратегия

российских властей по управлению государственным долгом, нацеленная на

замещение долговых инструментов, номинированных в рублях, инструментами,

номинированными в валюте. В условиях приближавшейся неизбежной девальвации

рубля наиболее разумной и ответственной  была бы политика ускоренного

сокращения валютных обязательств, но ни в коем случае их увеличения. В отличие

от этого внешний долг Российской Федерации за восемь месяцев 1997 г. возрос на

беспрецедентную в истории страны величину - 18,5 млрд. долл.⁵ В

результате этого, а также последовавшей  затем девальвации национальной валюты

государственный долг, номинированный в иностранной валюте, за несколько  месяцев

увеличился более чем втрое, а весь государственный долг - почти вдвое.

Качество управления структурой государственного долга оказалось на редкость

низким. В итоге Россия за исторически  короткий срок вошла в группу стран  с

весьма высоким уровнем государственной  задолженности относительно размеров

ВВП.

Постоянный рост государственного долга неизбежно приводил к повышению  абсолютных

и относительных расходов на его  обслуживание. Процентные расходы федерального

бюджета увеличились с 0,9% ВВП в 1992 г. до 8,7% ВВП за первые семь месяцев

1997 г.⁵

Если в 1992 г. на обслуживание государственного долга уходило только

5,4% федеральных налоговых доходов,  то в 1998 г. - уже 60,9%.⁵

Процентные расходы возросли с менее чем 2% совокупных расходов федерального

бюджета в 1992 г. до почти 35% в январе-июле 1998 г.⁵ Таким

образом, под воздействием увеличения государственного долга произошло

радикальное изменение структуры  расходов федерального бюджета.

Как следствие постоянного повышения  процентных расходов непроцентные расходы

федерального бюджета заметно  сократились, в том числе относительно как

официального, так и реального  легального ВВП. В частности, в январе-июле 1998

г. их величина была снижена до 10,1% официального ВВП или до 16,2% реального

легального ВВП.⁶ К сожалению, уменьшение непроцентных расходов в

1998 г. осуществлялось в значительной  степени не на основе проведения  бюджетных

реформ и сокращения сети бюджетных  учреждений, а путем увеличения задержек

платежей, в результате чего просроченная задолженность по оплате

государственного заказа за семь месяцев 1998 г. возросла, по данным

Госкомстата РФ, в 3,4 раза, а по оплате труда государственных служащих - в 2,7

раза.⁶

Достигнутый летом 1998 г. уровень непроцентных расходов федерального бюджета

многими чиновниками и аналитиками  рассматривался как предельный, ниже

которого дальнейшее снижение непроцентных расходов представлялось и ненужным,

и невозможным. С этой позицией нельзя согласиться.

Во-первых, даже при таком снижении непроцентных расходов федеральный  бюджет

продолжал оставаться в высокой  степени не сбалансированным - бюджетный дефицит

достигал 7,6% реального легального ВВП, а государственный долг возрос за

несколько месяцев (еще до девальвации  рубля) дополнительно на 8,9% ВВП.⁶

Следовательно, задача балансирования бюджета по-прежнему оставалась

чрезвычайно острой. Однако при невозможности повышения налогового бремени, как

было отмечено выше, она не могла  быть решена иначе как путем дальнейшего

сокращения расходов.

Во-вторых, невозможность дальнейшего  снижения непроцентных расходов не

подтверждается международными сопоставлениями. В США, например, непроцентные

расходы федерального правительства  в 90-е годы находились в пределах 12-13%

ВВП, то есть на уровне, почти вдвое  ниже, чем в России.⁶ Даже при

исполнении чрезвычайно “жесткого”, по российским меркам, бюджета 1998 г.

расходы федерального правительства (16,2% ВВП) превышали сопоставимые расходы

американского федерального правительства  не менее чем на 4 процентных пункта

ВВП.⁶ Что же касается всех непроцентных расходов консолидированного

центрального правительства США (федерального правительства и социальных

фондов), то они в 1993-1997 гг. составляли 18,4-19,5% ВВП, то есть были на

12-22 процентных пункта ВВП ниже, чем в России (30-41% ВВП).⁶

Наконец, совокупные расходы расширенного правительства США (федерального

правительства, социальных фондов, правительств штатов, местных администраций)

удерживались на уровне 35-36% ВВП, то есть в среднем были на 20-30 процентных

пунктов ВВП ниже аналогичных показателей российского расширенного

правительства.⁶

Следовательно, балансирование федерального бюджета путем дальнейшего

сокращения непроцентных расходов было не только необходимым, но и возможным,

причем как в 1992-1997 гг., так и  в 1998 г.

Однако нельзя однозначно во всем винить правительство. Не меньшую

ответственность несут и региональные органы власти. На нынешнем этапе

экономических реформ в России все  более актуальными становятся проблемы

регионального развития.

     2.2.    РЕГИОНАЛЬНАЯ    ФИНАНСОВАЯ    ПОЛИТИКА.

    

    

В России сейчас весьма велика региональная дифференциация условий

хозяйствования, уровня жизни населения и его политических устремлений. В

ближайшей перспективе эта тенденция, скорее всего, сохранится, и

поляризация процветающих и кризисных регионов будет нарастать. Причин может

быть много, однако анализ накопленного опыта позволяет выявить одну из

важнейших - существует тесная взаимосвязь  между направленностью

осуществляемой в данном регионе экономической политики и успехами в развитии

этого региона.

     2.2.1. Государственные финансы и региональное развитие.

Либерализм экономической политики в регионе предполагает низкий уровень

административного вмешательства  в хозяйственную деятельность, ликвидацию

бюрократического регулирования  её основных параметров, последовательную

приватизацию, отсутствие административного  контроля цен и тарифов, сокращение

бюджетного перераспределения финансовых потоков и доходов населения,

контроль монополистической деятельности и т.п. Чем либеральнее

экономическая политика в регионе, тем благоприятнее инвестиционный климат,

тем охотнее в экономику региона "вливаются" отечественные и  зарубежные

капиталы. Значительный поток инвестиций, в свою очередь, обусловливает рост

занятости, объемов производства, доходов населения и соответственно доходов

регионального бюджета.

Напротив, антиреформистская, протекционистская  экономическая политика

выражается в жесткой регламентации  предпринимательской деятельности, особых

схемах приватизации, фактически её тормозящих, дополнительных местных

налогах, сборах, введении регистрационных процедур для физических и

юридических лиц, желающих заняться предпринимательской деятельностью,

административном контроле цен, противодействии конкуренции, поддержке

монополистических образований и т.д. Реализация подобных мер ухудшает

инвестиционный климат, не способствует увеличению объемов производства,

сокращает занятость, доходы населения, доходную базу регионального бюджета.

Понятно, что описанные схемы  представляют собой крайние, идеальные с

теоретической точки зрения типы организации  хозяйственной деятельности,

экономической политики в регионах. На практике элементы либерализма могут

переплетаться и сочетаться с элементами протекционизма и административ-ного

регулирования. Тем не менее даже по поверхностным наблюдениям преимущественно

в рамках первой схемы развиваются  события в Москве и Московской области, С.-

Петербурге и Ленинградской  области, Свердловской, Нижегородской, Самарской,

Пермской, Тюменской и ряде других областей. Преимущественно в рамках второй

- в областях Центрального Черноземья, Поволжья, большинстве национальных

автономий.

Моментом, на который следует обратить особое внимание, является взаимосвязь

между направленностью проводимой в регионе экономической политики и уровнем

жизни его населения. Так, к числу  устойчиво богатых (по уровню среднедушевых

доходов) регионов относятся Тюменская, Магаданская, Сахалинская, Камчатская,

Мурманская области, Якутия, Коми, Москва. Оценив покупательную способность

населения, к этой же категории  можно отнести также Красноярский край,

Пермскую, Липецкую области, С.-Петербург. Все они за единственным исключением