Державний борг і шляхи його оптимізації

 

 

Важливою перешкодою налагодженню належної стратегічної ефективності боргової політики в Україні є відсутність  цілісної системи законодавчого  забезпечення регулювання витрат з  обслуговування і погашення державного боргу. Зволікання із прийняттям базового закону про державний борг призводить до виникнення суперечностей між положеннями окремих нормативних актів з питань погашення і обслуговування державного боргу. Базовим нормативним актом, який здійснює регулювання даної сфери, є Бюджетний кодекс України, в якому зафіксовано загальні принципи боргової політики, в тому числі - обов’язковість зменшення державного боргу, якщо його обсяг зросте до 60 % ВВП. Існуюче законодавче поле регулювання відносин, що виникають в процесі управління державним боргом та операцій з державною заборгованістю, на думку експертів, не відповідає потребам поглиблення ринкового реформування основ макроекономічної політики та функціонування фінансових ринків і їхнього інституційного забезпечення, має несистемний характер. Усі зазначені вище питання потребують системної законодавчої основи, яка б враховувала передові досягнення боргової теорії та практики здійснення боргової політики. З цією метою Підкомітетом з питань державного боргу, запозичень та інвестицій Комітету з питань бюджету Верховної Ради України було розроблено проект Закону України «Про Державний борг України» (реєстр № 1229-1). Причому проект цей розроблено і подано ще у 2005 році. 

 

 

РОЗДІЛ 3. ОСНОВНІ НАПРЯМКИ ОПТИМІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОГО БОРГУ УКРАЇНИ

3.1 Рекомендації по управлінню зовнішнім державним боргом України та його фінансуванню

 

В  умовах світової фінансової кризи уряд має передбачити можливість переорієнтації на внутрішні джерела підтримки ліквідності банків на випадок раптових відпливів капіталу чи зупинок зовнішнього рефінансування. Він також має акумулювати понаднормативні надходження до бюджету з метою протидії інфляційному перегріву і створення запасу міцності на випадок кризи. І ще, при реалізації плану антиінфляційних заходів Кабмін має запровадити додаткові ринкові інструменти регулювання грошової маси, потурбуватися про випереджаюче зростання продуктивності праці щодо зростання зарплат та соціальних виплат. У новій редакції державного бюджету не можна допустити збільшення його дефіциту. Необхідно стимулювати збільшення експорту і скорочення імпорту, розробити державну політику сприяння надходженню прямих іноземних інвестицій та жорсткого регулювання обсягів фінансових іноземних інвестицій. Слід зупинити зростання зовнішнього боргу за рахунок збільшення внутрішніх запозичень (у тому числі державних) - торгувати борговими інструментами уряду за ринковими цінами.

На думку експертів, Нацбанк, має розробити програму підтримки банків в умовах фінансової нестабільності, і зокрема передбачити спрощені механізми підтримки їх ліквідності. Для удосконалення нормативно-правового забезпечення механізму управління зовнішнім державним боргом пропонується прискорити розробку та прийняття Закону України “Про зовнішній борг України”, де необхідно чітко визначити понятійний апарат зовнішнього боргу держави; вказати механізми залучення кредитних ресурсів та обслуговування і погашення зовнішнього боргу; рекомендувати інструментарій управління зовнішнім державним боргом; законодавчо заборонити використання зовнішніх запозичень держави для фінансування поточних бюджетних витрат; заборонити отримання дорогих короткотермінових кредитів. Настав час внести зміни до чинного законодавства - скасувати пенсійний збір з операцій купівлі-продажу іноземної валюти, а також надати право НБУ на запровадження мораторію на проведення окремих видів банківської діяльності. Варто внести зміни до закону щодо визначення мінімального розміру статутного капіталу в національній валюті, необхідного для заснування банку; посилення захисту прав кредиторів.

Комерційні банки, у свою чергу, мають переглянути темпи зростання кредитних портфелів у бік зменшення (у тому числі за рахунок зменшення іноземних запозичень) з урахуванням рівня зростання економіки. Слід знизити темпи нарощування споживчого кредитування, переорієнтувавши кредитні потоки у реальний сектор економіки, і розробити програму забезпечення ліквідності банку, у тому числі за рахунок зменшення витрат на підвищення капіталізації. Варто посилити вимоги до оцінки ризиків за активними операціями, і зокрема: удосконалити порядок оцінки кредитів залежно від умов їх надання та передачі інформації про кредит до бюро кредитних історій; розробити заходи щодо збалансування активів і пасивів, у тому числі за рахунок додаткової капіталізації; посилити систему ризик-менеджменту та внутрішнього аудиту.

В Україні вже  працює чимало іноземних банків. Очікувалося, що вони принесуть нові технології, надаватимуть кредити під менші відсотки. Проте ці прогнози не справдилися - зниження кредитних ставок не відбулося. Ситуація може загостритися, коли відкриються філії «іноземців», які проводитимуться більш агресивно, особливо у царині спекулятивних операцій. На жаль, в Україні поки немає економічних важелів, які б орієнтували іноземні фінустанови на кредитування економіки, а не населення.

Є наступні рекомендації щодо управління зовнішнім державним боргом України [10]:

-  для збереження економічної безпеки держави, при виборі боргового джерела пріоритет повинен надаватися внутрішнім запозиченням;

- пріоритетним завданням управління структурою державного боргу є зменшення частки заборгованості, яку необхідно погасити в короткостроковому періоді; для чого пропонується здійснити рефінансування державного боргу за рахунок нових запозичень на більш прийнятних відсоткових умовах, що дозволить пролонгувати частину української заборгованості, скоротивши боргове навантаження на бюджет у короткостроковій перспективі;

-  встановлення твердого контролю над часткою кредитів із плаваючою процентною ставкою, а також кредитів, залучених на термін до одного року в загальному обсязі зовнішнього боргового портфеля та встановлення лімітів за даними показникам;

-  використання «свопових» операцій – операцій типу «борги в обмін на власність (акції)».

Для України вкрай необхідною є розробка стратегії зовнішніх запозичень. Здійснення ефективного управління зовнішнім державним боргом України передбачає розробку концепції такої боргової стратегії, в якій державний борг розглядатиметься не з позиції боргового тягаря на національну економіку, а як інструмент в механізмі забезпечення економічного зростання країни.

Наявні  два основних напрямки концепції боргової стратегії України [17]:

1)  повна відмова від нових зовнішніх державних запозичень;

2)  здійснення нових зовнішніх запозичень у безпечних розмірах на інвестиційні цілі. Науково доведено, що зовнішні державні запозичення необхідні для забезпечення платоспроможності держави та досягнення економічного зростання. Тому другий напрямок розробки боргової стратегії, а саме  здійснення нових  зовнішніх запозичень у безпечних розмірах для інвестиційних цілей, є більш прийнятним для України.

Стратегічною метою державної боргової політики України має стати залучення фінансових ресурсів для ефективної реалізації програм інституційного та інвестиційного розвитку країни із одночасним забезпеченням стабільного співвідношення державного боргу до ВВП. Важливим завданням стратегічного управління державним боргом є також пошук оптимального співвідношення між борговим та податковим фінансуванням бюджетних видатків.

3.2 Шляхи скорочення державного боргу України

 

Державний борг України утворюється  внаслідок здійснення державних  запозичень. Державний борг України  складається з державного внутрішнього боргу та державного зовнішнього  боргу.

Внутрішній і зовнішній державний  борг є суверенним боргом і являє  собою абсолютне й безумовне  зобов'язання держави. Держава несе повну майнову відповідальність згідно з умовами емісії державних цінних паперів, кредитних угод та позик.

У процесі управління державним  боргом вирішуються такі завдання [16]:

1)  пошук ефективних умов запозичення коштів з точки зору мінімізації вартості боргу;

2)  недопущення неефективного та нецільового використання запозичених коштів;

3)  забезпечення своєчасної та повної сплати суми основного боргу та нарахованих відсотків;

4)  визначення оптимального співвідношення між внутрішніми та зовнішніми запозиченнями за умови збереження фінансової рівноваги в країні;

5)  забезпечення стабільності валютного курсу та фондового ринку країни. Для ефективного управління державним боргом потрібно дотримуватись наступних принципів:

-  безумовності — забезпечення режиму безумовного виконання державою всіх зобов'язань перед інвесторами і кредиторами, які держава, як позичальник, прийняла на себе при укладанні договору позики;

-  зниження ризиків — розміщення і погашення позик таким чином, щоби максимально знизити вплив коливань кон'юнктури світового ринку капіталів і спекулятивних тенденцій ринку цінних паперів на ринок державних зобов'язань;

-  оптимальності структури - підтримання оптимальної структури боргових зобов'язань за термінами обертання і погашення;

- зберігання фінансової незалежності - підтримка оптимальної структури боргових зобов'язань держави між інвесторами-резидентами і інвесторами-нерезидентами;

-  прозорості - дотримання відкритості при випуску позик, забезпечення доступу міжнародних рейтингових агентств до достовірної інформації про економічний стан у державі для підтримки високої кредитної репутації і рейтингу держави-позичальника.

Усі зобов'язання, які складають  внутрішній та зовнішній державний  борг, однакові й рівні за статусом, незалежно від дати їхнього виникнення та юридичної форми. Визнання одних  зобов'язань пріоритетними щодо інших забороняється.

Для оптимізації витрат, пов'язаних з фінансуванням дефіциту державного бюджету, держава здійснює управління державним боргом. Під управлінням  державним боргом слід розуміти комплекс заходів, що приймаються державою в  особі її уповноважених органів  щодо визначення місць і умов розміщення і погашення державних позик, а також забезпечення гармонізації інтересів позичальників, інвесторів і кредиторів.

Державний борг можна розглядати з  двох позицій: з одного боку, державне запозичення сприяє економічному зростанню; з іншого - борг збільшує навантаження на державний бюджет. Тому необхідно  знайти оптимальне співвідношення між  інвестиціями, економічним зростанням та внутрішнім і зовнішніми запозиченнями. Умови залучення нових позик  мають оцінюватися з урахуванням  здатності країни обслуговувати  внутрішній та зовнішній борг за раніше прийнятими зобов'язаннями.

Управління державним боргом в  цьому контексті може розглядатися в широкому та вузькому розумінні. У  широкому розумінні, під управлінням  державним боргом мається на увазі  формування одного із напрямів фінансової політики держави, пов'язаної з її діяльністю у вигляді позичальника і гаранта. Під управлінням боргом у вузькому розумінні мається на увазі сукупність дій, пов'язаних з підготовкою до випуску, розміщення боргових зобов'язань  держави, надання гарантій, а також  проведення операцій з обслуговування та погашення боргових зобов'язань.

У процесі управління державним  боргом вирішуються такі завдання [24]:

1)  пошук ефективних умов запозичення коштів з точки зору мінімізації вартості боргу;

2)  недопущення неефективного та нецільового використання запозичених коштів;

3)  забезпечення своєчасної та повної сплати суми основного боргу та нарахованих відсотків;

4)  визначення оптимального співвідношення між внутрішніми та зовнішніми запозиченнями за умови збереження фінансової рівноваги в країні;

5)  забезпечення стабільності валютного курсу та фондового ринку країни. Для ефективного управління державним боргом потрібно дотримуватисьнаступних принципів:

-  безумовності — забезпечення режиму безумовного виконання державою всіх зобов'язань перед інвесторами і кредиторами, які держава, як позичальник, прийняла на себе при укладанні договору позики;

-  зниження ризиків — розміщення і погашення позик таким чином, щоби максимально знизити вплив коливань кон'юнктури світового ринку капіталів і спекулятивних тенденцій ринку цінних паперів на ринок державних зобов'язань;

-  оптимальності структури - підтримання оптимальної структури боргових зобов'язань за термінами обертання і погашення;

-  зберігання фінансової незалежності - підтримка оптимальної структури боргових зобов'язань держави між інвесторами-резидентами і інвесторами-нерезидентами;

-  прозорості - дотримання відкритості при випуску позик, забезпечення доступу міжнародних рейтингових агентств до достовірної інформації про економічний стан у державі для підтримки високої кредитної репутації і рейтингу держави-позичальника.

У процесі управління державним  боргом необхідно враховувати економічну та політичну ситуацію в країні; рівень інфляції; ділову активність суб'єктів  підприємницької діяльності; ступінь  ризику країни щодо неповернення боргу.

Для ефективного управління державним  боргом, розв'язання проблеми зниження боргового навантаження та ризику невиконання  боргових зобов'язань держави використовують різноманітні методи. Одним із найпоширеніших є рефінансування державного боргу, тобто погашення основної заборгованості і процентів за рахунок засобів, отриманих від розміщення нових  позик. Для успішного застосування механізму рефінансування необхідно, щоб держава мала високу репутацію  держави-позичальника. її досягнення та підтримка являється важливим фактором для успішного управління державним  боргом. На сьогодні репутація позичальників  на світовому фінансовому ринку  виражається в рейтингах, які  присвоюються певній державі спеціальними агентствами відповідно до міжнародних  правил рейтингування.