Местный бюджет в системе межбюджетных отношений

В местные  бюджеты в соответствии с едиными  для всех поселений или муниципальных  районов данного субъекта РФ нормативами отчислений, установленными законом субъекта РФ, могут зачисляться доходы от федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджет субъекта РФ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и (или) законодательством РФ о налогах и сборах²¹.

Отчисления  от регулирующих налогов по объему и экономическому значению занимают ведущее положение в доходах местных бюджетов. Их роль заключается не только в обеспечении финансовыми ресурсами местных органов власти, но и в повышении их заинтересованности в мобилизации средств в вышестоящий бюджет, в повышении эффективности производства на подведомственной им территории.

Необходимо  отметить, что на практике при составлении проектов бюджетов и их исполнении часто не проводят различия между собственными и регулирующими доходами, так как в бюджетной классификации доходов бюджетов не предусмотрена градация учета доходов по способам зачисления в бюджеты.

Рассматривая этот вопрос, также необходимо учитывать, что в новой редакции Бюджетного кодекса за муниципальными образованиями закреплены обязанности, которые помогут наполнить местную казну, – госпошлина за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления поселений и городских округов (которая раньше зачислялась в бюджеты субъектов РФ)²² и плата за пользование водными объектами в зависимости от права собственности (раньше направлялась только в федеральный бюджет)²³.

Однако это не уменьшает значимости проблемы укрепления собственной доходной базы местных бюджетов, без чего невозможно достижение реальной самостоятельности местных бюджетов и достаточное финансирование деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Разработка единой, научно обоснованной методики определения социальных нормативов расходования бюджетных средств, учитывающей  инфляционные процессы, различие потребностей в социальных расходах, обеспечит  объективность в определении  размеров минимального бюджета. Вместе с тем, необходимо использовать регулирующие налоги не только как инструмент вертикального, но и горизонтального выравнивания доходов соответствующих бюджетов, что позволит уменьшить потребность  в трансфертах и других видах  межбюджетной помощи. Более того создание целостной системы формирования финансовой базы муниципальных бюджетов, а следовательно и бюджетов всех остальных уровней, является важнейшим условием стабильности межбюджетных отношении.

2.2 Направления расходования средств  местного бюджета

Расходы бюджета  – денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач  и функций государства и местного самоуправления²⁴.

Расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств, кроме местных бюджетов, для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

• принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;
• принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;
• заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными бюджетными учреждениями²⁵.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются  средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных  образований, возникающих в связи  с осуществлением органами местного самоуправления, полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых  за счет субвенции из других бюджетов бюджетной системы РФ для осуществления отдельных государственных полномочий²⁶.

Осуществление расходов местных бюджетов на финансирование полномочий федеральных органов  государственной власти, органов  государственной власти субъектов  РФ не допускается, за исключением случаев, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ²⁷.

Органы местного самоуправления ведут реестры расходных  обязательств муниципальных образований  в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ в порядке, установленном местной администрацией²⁸.

К бюджетным ассигнованиям местных бюджетов относятся ассигнования на:

• оказание муниципальных услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату муниципальных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд;
• социальное обеспечение населения;
• предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся муниципальными учреждениями;
• предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг;
• предоставление межбюджетных трансфертов;
• предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;
• обслуживание муниципального долга;
• исполнение судебных актов по искам к муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов²⁹.

Порядок исполнения расходной части  местного бюджета устанавливается  уставом муниципального образования  или иным правовым актом органа местного самоуправления.

Главным направлением использования средств  местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением  человека. Это расходы на социально-культурные мероприятия, составляющие более половины всех расходов, и на жилищно-коммунальное хозяйство – примерно треть расходов. Роль местных бюджетов в финансировании отраслей народного хозяйства скромнее.

Следует отметить, что структура расходов отдельных видов местных бюджетов не одинакова и зависит от объема хозяйства и подведомственности его органам власти различных  территориальных образований. Так, городским органам подчинена  значительная часть предприятий  местной промышленности, жилищно-бытового хозяйства, транспорта, поэтому удельный вес ассигнований на народное хозяйство  в расходах этих бюджетов наиболее значителен и превышает 40%. В ведении  же районных, поселковых и сельских органов власти находятся в основном социально-культурные учреждения, в  этих бюджетах подавляющая часть  расходов приходится на финансирование социально-культурных мероприятий, оно  составляет порядка 60-80% расходов.

Как правило, структура расходов бюджетов, на первый взгляд, является конкретной и сбалансированной. Вместе с тем  исполнение бюджетов показывает следующие  основные тенденции в реализации их расходных полномочий. Во-первых, недостаточность бюджетных доходов  по сравнению с запланированными расходами. Во-вторых, изменение структуры  расходов отдельных бюджетов других уровней (например, дополнительные расходы  муниципальных образований, с принятием  законодательных актов об индексации заработной платы). В-третьих, наиболее низким уровнем обеспечения характеризуются  бюджетные расходы, относящиеся  к совместно финансируемым из федерального бюджета, бюджетов субъектов  РФ и бюджетов муниципальных образований.

Одним из главных  направлений использования финансовых ресурсов должно быть финансирование развития местной производственной базы как основы для получения  в будущем собственных доходов.

Разработка  и последовательная реализация мер, направленных на увеличение доходов  местных бюджетов и сокращение их расходов, регулирование бюджетного дефицита, целенаправленное управление его размером в совокупности с другими экономическими антикризисными мерами, позволят укрепить бюджетную систему и стабилизировать финансовое положение нашей страны.

3  ПРОБЛЕМЫ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ В СИСТЕМЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

3.1 Общая характеристика проблем  бюджетов муниципальных образований  в Российской Федерации

Вопрос состояния  территориальных финансов затрагивает, прежде всего, интересы населения страны. Острота этого вопроса обуславливается  тем, что отрасли, обслуживающие население, находятся в тяжелом положении.

Финансовой  базой, обеспечивающей местным органам  власти выполнение возложенных на них  функций, как уже отмечалось, являются территориальные бюджеты. Именно по каналам этих бюджетов сегодня финансируется  подавляющая часть средств, выделяемых государством на жизнеобеспечение человека. Следовательно, снижение доли территориальных бюджетов в консолидированном бюджете государства ведет к снижению возможностей для финансирования жизнеобеспечения населения.

В последние  годы, проблемы территориальных бюджетов обострились. Темпы роста бюджетных расходов существенно опережают темпы роста доходов. Уровень их собственных доходов снизился. Уменьшается бюджетная обеспеченность социальной сферы и населения. Сумма бюджетных расходов стала меньше размера удовлетворения минимальных бюджетных потребностей. В числе причин этого – передача финансирования социальной инфраструктуры на территориальные бюджеты при неадекватном росте их доходов, а так же возложение на территориальные бюджеты различных социальных выплат населению, предусмотренных федеральными актами, которые не в полном объеме возмещаются из федерального бюджета.

Уже на этапе бюджетного планирования территориальные  бюджеты недополучают около 25 процентов минимально необходимых доходов, которые им следовало бы передать из федерального бюджета в виде трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов. В этих условиях говорить о финансировании не только капитальных вложений и ремонтных работ, но и о нормальном обеспечении текущих расходов социальных объектов не представляется возможным.

С 1 января 2009 г., с началом реализации Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» повсеместно и в полном объеме, более 24 тыс. муниципальных образований стали обязаны исполнять все полномочия по решению вопросов местного значения. Без обеспечения расходных полномочий местных бюджетов финансовыми ресурсами муниципальные власти вряд смогут выполнять все эти обязанности.

Реализация  Закона № 131-ФЗ вызвала и ряд других проблем обеспечения сбалансированности местных бюджетов, в числе которых необходимо назвать:

• предоставление федеральных льгот по местным налогам;
• неполный учет налогоплательщиков;
• уклонение от налогов фактических собственников имущества при наличии объектов незавершенного строительства;
• отсутствие единой базы налогоплательщиков по местным налогам;
• недостаточность налоговой и статистической информации для формирования проектов местных бюджетов;
• проблемы администрирования местных налогов и др.

Более того, в  условиях мирового финансового кризиса  произошло значительное сокращение поступлений от налога на прибыль организаций и темпов роста налога на доходы физических лиц в региональные и местные бюджеты. Проблема несбалансированности местных бюджетов еще более усугубилась.

В этих условиях возникает необходимость привлечения средств из других источников и еще более актуальным становится вопрос о распределении общегосударственных финансовых ресурсов между бюджетами, о методах формирования территориальных бюджетов и эффективном использовании бюджетных средств. То есть речь идет о необходимости совершенствования межбюджетных отношений в РФ.

3.2 Проблемы местных бюджетов в системе межбюджетных отношений: сущность, пути решения

Для современной  российской системы межбюджетных отношений  характерны высокая степень централизации  средств на федеральном уровне и  тенденция увеличения объема финансовой помощи бюджетам субъектов из федерального бюджета, а местным бюджетам –  из региональных. Наряду с этим сохраняется  несбалансированность значительной части  местных бюджетов.

Анализ системы межбюджетных отношений  показывает, что, несмотря не ее динамическое развитие, в механизме их функционирования имеются недостатки:

• не оптимизированы размеры отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, которые составляют основные финансовые потоки;
• делается упор на дотационные формы регулирования межбюджетных отношений;
• несовершенна законодательная база межбюджетных отношений, нет взаимосвязи процесса определения трансфертов с проводимыми реформами;
• отсутствует механизм применения социальных стандартов и нормативов при расчете фондов финансовой поддержки муниципальных образований;
• происходит принятие решений вышестоящими органами власти без определения источников финансирования;
• слабые стимулы для увеличения собственной доходной базы;
• ослабевает собственная доходная база по вертикали бюджетной системы, что приводит к увеличению размеров встречных финансовых потоков и расширению сферы межбюджетных отношений за счет увеличения регулирующих налогов.

Проблемы территориальных бюджетов могут решаться следующими путями:

• За счет существенного увеличения собственных доходов, т.е. введения в налоговую систему страны весомых по величине, реальных и удобных по мобилизации территориальных налогов.
• Путем распределения между всеми звеньями бюджетной системы общегосударственных доходов на постоянной нормативной основе, чтобы не менять налоговую систему.
• За счет ежегодного регулирования доходов и расходов каждого территориального бюджета. То есть на основе старой системы межбюджетных отношений, но при условии жесткого общественного (со стороны представительных органов власти) контроля распределения и использования бюджетных средств, исходя из необходимости обеспечения истинных общегосударственных и территориальных приоритетов и интересов.