Местный бюджет в системе межбюджетных отношений

Действующими правовыми документами  предусмотрено также, что органы государственной власти РФ и субъектов РФ должны гарантировать:

• закрепление за муниципальными образованиями на постоянной основе (полностью или частично) федеральных и региональных налогов в пределах, обеспечивающих долю собственных доходов местных бюджетов в общем объеме собственных и регулирующих доходов (без учета дотаций, субвенций и других средств финансовой помощи) в размере не менее 70 %;
• обеспечение минимального местного бюджета;
• право органов местного самоуправления на получение платежей, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования;
• право органов местного самоуправления на образование муниципальных внебюджетных фондов и участие в кредитных отношениях.

К средствам бюджетного регулирования  местных бюджетов относятся:

• нормативные отчисления от регулирующих доходов;
• субсидии и субвенции местным бюджетам;
• средства, выделяемые из фондов финансовой поддержки поселений, муниципальных районов (городских округов);
• средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Здесь также  необходимо отметить, что межбюджетные отношения на муниципальном уровне могут иметь характер:

• вертикальных отношений «сверху – вниз» (традиционная модель);
• вертикальных отношений «снизу – вверх» (механизм «отрицательных трансфертов»);
• горизонтальных отношений:

1. через заимствование средств;
2. в рамках межмуниципального сотрудничества.

Положение местных бюджетов в системе межбюджетных отношений  не может быть в полной мере определено без рассмотрения таких понятий, входящих в систему межбюджетных трансфертов, как дотации, субсидии и субвенции местным бюджетам.

Дотации – средства, предоставляемые местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения, в случаях, если закрепленных и регулирующих доходов не достаточно для формирования минимального бюджета.

Субвенции – средства, предоставляемые местному бюджету из бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах, на осуществление определенных целевых расходов. Обычно субвенции предоставляются для выравнивания социально-экономического развития соответствующего административно-территориального образования.

Субсидии – средства, предоставляемые местному бюджету из бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы РФ на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Существуют две модели распределения межбюджетных трансфертов:

• межбюджетные трансферты распределяются по общему правилу на выравнивание бюджетной обеспеченности (объем средств определяется по формуле, закрепленной субъектом РФ);
• межбюджетные трансферты направляются в муниципальные образования на основании заявки на получение финансовой помощи, обоснования и принятия решения.

Выравнивание уровня бюджетной  обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемых в составе расходов бюджета субъекта РФ регионального фонда финансовой поддержки поселений (далее ФФПП)⁷, регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)⁸ и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений⁹.

Распределение средств ФФПП осуществляется в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей  численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного  и школьного возраста, долю лиц  пенсионного возраста в общей  численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта РФ.

Перечисление средств в местные  бюджеты из ФФПП производится ежемесячно всем муниципальным образованиям, имеющим  право на финансовую помощь. Сведения о фактическом объеме средств ФФПП публикуются в средствах массовой информации ежемесячно.

Указанные дотации  могут быть полностью или частично заменены установленными для бюджетов поселений дополнительными нормативами  отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных  специальными налоговыми режимами. Порядок  расчета данных нормативов устанавливается  законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ¹⁰.

В качестве другого  механизма выравнивания бюджетной  обеспеченности хотелось бы отметить механизм «отрицательных трансфертов».

В случае если уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования превышает среднюю бюджетную обеспеченность по данному субъекту РФ более чем в два раза, 50 процентов от величины, превышающей двукратный уровень, в виде субвенции должна быть перечислена в региональный ФФПП, из которого в дальнейшем средства направляются на выравнивание бюджетной обеспеченности тех поселений, у которых ее уровень меньше среднего показателя по субъекту. При невыполнении муниципальным образованием данного требования о перечислении субвенций предусматривается возможность централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения для данного поселения нормативов отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, до уровня, обеспечивающего поступление средств в региональный ФФПП в размере указанных субвенций¹¹.

К сожалению, описанный механизм выравнивания бюджетной  обеспеченности на сегодняшний день остается неэффективным. И здесь открываются широкие возможности для разработки мер и предложений по его совершенствованию.

В целях предоставления бюджетам муниципальных  образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально  значимых расходов бюджетов муниципальных  образований в составе расходов бюджета субъекта РФ может быть образован фонд софинансирования социальных расходов¹².

В целях предоставления местным  бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в  составе расходов бюджета субъекта РФ может быть образован фонд муниципального развития.

В случаях и порядке, предусмотренных  федеральными законами и законами субъекта РФ, бюджетам муниципальных образований может быть предоставлена иная финансовая помощь из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ¹³.

Субвенции на осуществление  органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий предоставляются местным бюджетам из создаваемого в составе бюджета  субъекта РФ регионального фонда  компенсаций¹⁴.

При решении вопроса об оказании финансовой помощи муниципальным образованиям органы государственной власти субъекта РФ вправе осуществлять проверку обоснованности предоставления финансовой помощи, а после принятия положительного решения проверять достаточность мер по увеличению доходов местных бюджетов, соблюдению законодательства РФ по расходованию средств местных бюджетов, включая их целевое использование.

Органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ вправе осуществлять контроль за расходованием средств, выделенных ими муниципальным образованиям на выполнение федеральных целевых и региональных программ, а также в форме субвенций.

Отметим, что в основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки. Данный принцип предусматривает, что расходы каждого бюджета должны покрываться его доходами. Но анализ бюджетов на местном уровне показывает, что принцип самостоятельности не получает достаточного практического подтверждения.  Недостаток собственных средств местных бюджетов для финансирования деятельности органов местного самоуправления компенсируется значительными объемами различных видов финансовой помощи местным бюджетам.

Для того чтобы принцип  самостоятельности местных бюджетов не носил чисто формального характера, помимо финансовой помощи местным бюджетам, законодательного разграничения доходных и расходных функций на долговременной основе между бюджетами различных  уровней, необходимо заинтересовать органы местного самоуправления в получении  дополнительной помощи из вышестоящих  бюджетов, а также в укреплении собственной доходной базы. Дополнительная помощь может выделяться в зависимости  от выполнения административно-территориальными единицами социально-экономических  показателей: собственные доходы; кассовый план (инкассация торговой выручки); товарооборот предприятий торговли и общественного  питания; объем промышленного производства; платные услуги; объем строительно-монтажных  работ и др.

Таким образом, самостоятельность местных финансов зависит в значительной степени от собственной финансовой деятельности органов местного самоуправления, их предприятий и организаций, а также от степени профессионализма кадров органов местного самоуправления, занимающихся организацией финансовой деятельности. Не решив эту проблему, нельзя рассчитывать на качественное улучшение механизма бюджетного регулирования, достижения реальной самостоятельности местных бюджетов.

 

2 БЮДЖЕТ МУНИЦИПАЛЬНОГО  ОБРАЗОВАНИЯ: ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ  И ИСПОЛНЕНИЯ

2.1 Источники доходов местного бюджета

 

Доходы бюджета  – денежные средства, поступающие  в безвозмездном и безвозвратном  порядке в соответствии с законодательством  РФ в распоряжение органов государственной  власти РФ, органов государственной  власти субъектов РФ и органов  местного самоуправления¹⁵.

Доходная часть местных  бюджетов состоит из собственных  доходов и поступлений от регулирующих доходов, а также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам (Приложение А).

Доходы местных бюджетов формируются  за счет следующих источников:

• Налоговые доходы: налог на прибыль; налог на доходы физических лиц; налог на добавленную стоимость; акцизы; налог на имущество физических лиц; налог на имущество предприятий; платежи за использование природных ресурсов.
• Неналоговые доходы: доходы от муниципальной собственности или от деятельности; доходы от продажи муниципального имущества.
• Безвозмездные перечисления: от других уровней власти (дотации, субвенции, средства, перечисляемые по взаимным расчетам); от целевых бюджетных фондов.

Собственные доходы – налоговые и неналоговые  платежи, закрепляемые за местными бюджетами  полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов РФ, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с  законодательством РФ и направляемые в местные бюджеты.

К собственным  доходам местных бюджетов относятся:

• средства самообложения граждан;
• доходы от местных налогов и сборов;
• доходы от региональных налогов и сборов;
• доходы от федеральных налогов и сборов;
• безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней и другие безвозмездные перечисления;
• доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
• часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления платных услуг, остающейся после уплаты налогов и сборов;
• штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
• добровольные пожертвования;
• иные поступления в соответствии с федеральные законами, законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления¹⁶.

Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в  порядке самообложения граждан  устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных  категорий граждан, численность  которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для которых  размер платежей может быть уменьшен¹⁷. Вопросы введения и использования данных разовых платежей граждан решаются на местном референдуме.

Местные налоги и сборы относятся к собственным доходам местных бюджетов. Основная задача местных налогов — создание стабильных доходных источников местных бюджетов, в полном объеме поступающих в распоряжение соответствующих территорий. Однако на сегодняшний день доля местных налогов в формировании доходов местных бюджетов неоправданно мала.

В Налоговом  кодексе РФ дается перечень местных налогов:

• земельный налог;
• налог на имущество физических лиц¹⁸;
• транспортный налог.

Причем перечень местных налогов является закрытым и расширительному толкованию органами местного самоуправления не подлежит.

Доходы от местных налогов и сборов зачисляются  в бюджеты муниципальных образований  по налоговым ставкам, установленным  решениями представительных органов  местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений в бюджеты поселений, установленным нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района¹⁹.

Местные органы власти заинтересованы в собственных источниках доходов. Они позволяют шире проявлять хозяйственную инициативу, добиваться увеличения платежей в бюджет. Но постоянно увеличивающиеся расходы местных бюджетов при недостаточном росте объема собственных доходов вызывают необходимость наделения средствами эти бюджеты. Это осуществляется главным образом за счет регулирующих доходов – отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также прочих средств, поступающих из вышестоящего бюджета.

Доходы от региональных налогов и сборов зачисляются  в местные бюджеты по налоговым  ставкам, установленным законами субъектов  РФ в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений²⁰.

Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами власти в зависимости от общей  суммы расходов местного бюджета  и объема его собственных доходов.