Управление деятельностью ГУП «Башавтотранс РБ»

«Почему, - спрашивает Ю.К. Толстой, - общественная и религиозная организация не может образовать подсобное предприятие, которое, будучи унитарным предприятием, функционировало бы как юридическое лицо? Почему в этих случаях нужно обязательно втискивать соответствующее юридическое лицо в прокрустово ложе хозяйственного товарищества или общества»3.

К сторонникам третьего подхода можно отнести И.П. Грешникова, И.В. Ершову, Н.Н. Косякову, И.В. Талапину, которые считают, что унитарное предприятие с его ограниченными вещными правами хозяйственного ведения и оперативного управления – правовой феномен, который используется для обеспечения реализации строго определенных в законе государственно-предпринимательских и общественно значимых целей.

Такие диаметральные взгляды на природу унитарного предприятия основываются на ограниченных правах по распоряжению имуществом и специальной правоспособностью.

Конструкции ограниченных вещных прав хозяйственного ведения и оперативного управления, автором которых был академик А.В. Венедиктов4, перешли в современное законодательство из советского.

Так, основной отличительной особенностью предпринимательских правоотношений с участием предприятий оборонно-промышленного комплекса является то, что эти отношения связаны с защитой государства.

Юридические лица, участвующие в правоотношениях, выделяемых из общих предпринимательских, должны отличаться своей специальной правоспособностью, которая позволяла бы им выполнять те функции, которые на них возложены в соответствии с Федеральными законами от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе».

Именно субъектам права хозяйственного ведения и права оперативного управления государство до сих пор доверяет осуществлять наиболее важные, общественно значимые виды деятельности в таких сферах, как оборона, образование, здравоохранение, культура, средства массовой информации, наукоемкие технологии, т.е. стратегически важные направления жизнедеятельности государства.

В настоящее время конструкции ограниченных вещных прав хозяйственного ведения и оперативного управления направлены на обеспечение и защиту общественно полезных интересов, прежде всего для реализации права государственной и муниципальной собственности.

В настоящее время в РФ 3553 федеральных государственных предприятия, причем в государственной экономической политике отмечается тенденция их сокращения.

Правительство РФ Постановлением от 9 сентября 1999 г. № 1024 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» утвердило Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в РФ (далее – Концепция), которая установила цели и задачи реформирования механизма управления унитарными предприятиями для определения круга и количества унитарных предприятий, необходимых для выполнения государственных функций.

При этом в Концепции отсутствовало четкое правовое разграничение унитарных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения, и казенных предприятий, действующих на основании права оперативного управления.

В развитие Концепции Правительство РФ приняло Постановление от 6 декабря 1999 г. № 1348 «О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения», в котором дублировались основные положения Концепции и содержались руководящие нормы, направленные на реорганизацию, ликвидацию, продажу государственных унитарных предприятий в качестве объектов гражданского права как имущественных комплексов.

В целях решения вопросов дефицита бюджета Правительством РФ Постановлением от 9 декабря 1999 г. № 1366 «О передаче федеральных государственных унитарных предприятий в собственность субъектов Российской Федерации» было установлено, что в качестве имущества, находящегося в федеральной собственности и передаваемого в собственность субъектов Федерации, могли выступать федеральные государственные унитарные предприятия как имущественные комплексы.

В Законе выделены два вида унитарных предприятий: основанные на праве хозяйственного ведения и основанные на праве оперативного управления.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия.

Государственное или муниципальное предприятие, действующее на праве хозяйственного ведения, создается в случае:

- необходимости использования  имущества, приватизация которого  запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения  безопасности Российской Федерации;

- необходимости осуществления  деятельности в целях решения  социальных задач (в том числе  реализации определенных товаров  и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения  закупочных и товарных интервенций  для обеспечения продовольственной  безопасности государства;

- необходимости осуществления  деятельности, предусмотренной федеральными  законами исключительно для государственных  унитарных предприятий;

- необходимости осуществления  научной и научно-технической  деятельности в отраслях, связанных  с обеспечением безопасности  Российской Федерации;

- необходимости разработки  и изготовления отдельных видов  продукции, находящейся в сфере  интересов РФ и обеспечивающей  безопасность РФ;

- необходимости производства  отдельных видов продукции, изъятой  из оборота или ограниченно  оборотоспособной.

Унитарные предприятия, действующие на праве оперативного управления, создаются в следующих случаях:

- если преобладающая или  значительная часть производимой  продукции, выполняемых работ, оказываемых  услуг предназначена для федеральных  государственных нужд, нужд субъекта  РФ или муниципального образования;

- необходимости использования  имущества, приватизация которого  запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения  безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного  и водного транспорта, реализации  иных стратегических интересов  РФ;

- необходимости осуществления  деятельности по производству  товаров, выполнению работ, оказанию  услуг, реализуемых по установленным  государством ценам в целях  решения социальных задач;

- необходимости разработки  и производства отдельных видов  продукции, обеспечивающей безопасность  РФ;

- необходимости производства  отдельных видов продукции, изъятой  из оборота или ограниченно  оборотоспособной;

- необходимости осуществления  отдельных дотируемых видов деятельности  и ведения убыточных производств;

- необходимости осуществления  деятельности, предусмотренной федеральными  законами исключительно для казенных  предприятий.

Е.А. Суханов5 полагает, что казенные предприятия, по сути, выступают как учреждения, ссылаясь на то, что у них «более ограниченно, чем у обычных унитарных предприятий, право оперативного управления на закрепленное за ними государственное имущество», но обращает внимание на то, что «казенные предприятия согласно правилам статьи 115 Гражданского кодекса РФ могут пользоваться весьма узкими возможностями в имущественном обороте, согласно статьям 296 - 297 Гражданского кодекса РФ, основанным на их строго целевой правоспособности». При этом они несут самостоятельную ответственность по долгам в пределах имеющегося у них имущества, принимая во внимание п. 5 ст. 115 Гражданского кодекса РФ, а не только денежных средств, как другие субъекты права оперативного управления, что, в частности, дает основания считать их самостоятельными участниками оборота.

Но у учреждений и казенных предприятий различные функции, которые фиксируются в их учредительных документах.

Изучая проблему низкой эффективности деятельности унитарного предприятия, в качестве первого серьезного фактора, препятствующего нормальной эффективной деятельности этого вида юридического лица, следует указать отсутствие проработанной, логично построенной нормативной правовой базы, что связано с различными концептуальными течениями правовой мысли вообще. В настоящее время при анализе нормативной правовой базы по функционированию унитарных предприятий выявляется проблема, связанная с недостаточной нормативной проработкой разграничений полномочий по управлению унитарными предприятиями органами федеральной исполнительной власти и аренды предприятия как имущественного комплекса. Отсутствие нормативной базы, регулирующей деятельность государственных унитарных предприятий, порождает их неэффективное управление.

Актуальность совершенствования законодательного регулирования государственных и муниципальных предприятий обусловлена теми важными функциями, которые они призваны выполнять: в ст. 7 Конституции РФ говорится, что РФ является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Инструментами, с помощью которых возможно осуществление этой политики, и служат в том числе указанные предприятия.

Предметные исследования показывают эффективность государственной собственности, так как по сравнению с другими эта форма собственности имеет определенные преимущества, обусловленные ее функциями: способностью формировать стратегию экономического развития общества в целом, оптимизировать структуру национальной экономики для достижения наивысшей эффективности, ориентированной на социальные цели, так как владение акциями юридического лица подразумевает отторжение имущества из казны государства, но с сохранением права на получение дивидендов, унитарное предприятие - это сохранение имущества в казне государства и прибыль при эффективной хозяйственной деятельности данного вида юридического лица. Так, эффективность работы унитарных предприятий видна на примере дипломатических представительств Министерства иностранных дел, которые перечислили в бюджет 213 млн. руб. прибыли от своей деятельности за 2012 г.

Казенное предприятие в других странах (Франция, Испания, Германия и др.) является специализированным подразделением государственного органа управления - департамента, министерства или иного ведомства, оно законодательно наделено «дополнительным» или «присоединительным» бюджетом («budget-annex», «annexed-budget») и самостоятельной отчетностью, но в отличие от советской формы унитарного предприятия за рубежом в гражданском обороте участвует не само предприятие, а административная структура, в состав которой оно входит. Административная структура (департамент) приобретает права и обязанности, несет полную гражданско-правовую ответственность по обязательствам, связанным с хозяйственной деятельностью казенного предприятия или одним из видов унитарного предприятия, такие юридические лица осуществляют публичный интерес государства.

Как справедливо отмечает О.М. Свириденко6 в своей статье «Система национальной безопасности", системе национальной безопасности может угрожать не только военная агрессия, но и изменение правового положения юридического лица, входящего в систему оборонно-промышленного комплекса или опосредствованно относящегося к ней, в частности ликвидация в соответствии с Федеральным законом от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ (далее - Закон № 127-ФЗ) «О несостоятельности (банкротстве)», так как только государственные федеральные казенные предприятия в соответствии со ст. 61 и 65 Гражданского кодекса не подлежат банкротству в установленном Законом № 127-ФЗ порядке; все остальные юридические лица ликвидируются на основании Закона № 127-ФЗ.

Исторически доказано, что невозможно организовать экономику государства на основе ограниченного количества форм собственности, многоукладность экономики и разнообразие субъектов, действующих в правовом пространстве, придают ей устойчивость, что видно из опыта государств, не переходивших на социалистическую форму хозяйствования, так как частная собственность во многих сферах деятельности просто неэффективна. Например, необходимо производить коллективные или общественные продукты (оказывать услуги) в таких сферах, как оборона, социальное обеспечение, экологическая защита, фундаментальные науки. И в этом случае указанные правовые формы юридического лица являются необходимыми для стратегического баланса государства.

Именно в государстве как частноправовом субъекте тесным образом переплетаются публичные и частные элементы.

Что касается «двоякого» понимания согласно п. 1.3 Концепции термина «предприятие», его можно встретить не только в действующих нормативных актах, но и в научной цивилистической литературе настоящего времени. И как результат – уже несколько столетий предприятие как правовое явление рассматривается в отечественной и зарубежной юридической науке неоднозначно. Взгляды правоведов на правовую природу предприятия разделились на две основные группы: предприятие как самостоятельный экономически независимый, имущественно обособленный участник предпринимательских отношений, в которых «предприниматель, хозяин является не более чем слугой предприятия», и предприятие - как средство извлечения предпринимательского дохода, объект экономических интересов и гражданских прав.

Правовой статус юридического лица в форме унитарного предприятия дает возможность государству через уполномоченные органы контролировать деятельность этого юридического лица и распоряжаться имуществом по своему усмотрению, с учетом требования ситуации и утверждаемых программ.