Бюджетное право в системе финансового права

Чтобы субъекты РФ - получатели дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ могли заранее учитывать в своей бюджетной деятельности планируемые объемы поступления в их бюджеты дотаций, БК РФ предусмотрел порядок заблаговременного их информирования со стороны Министерства финансов РФ. В частности, оно обязано до 1 августа текущего года предоставить исполнительным органам государственной власти субъектов РФ исходные Данные для проведения расчетов при распределении средств из вышеназванного Федерального фонда, а до 1 октября провести сверку указанных данных с каждым из субъектов РФ. После 1 октября, когда, по сути, уже завершается процесс принятия бюджетов на очередной год, вносить изменения в показатели согласованных расчетов не допускается. Все данные по дотациям из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ вместе с проектом федерального бюджета представляются в Государственную Думу к моменту принятия бюджета в третьем чтении. На этом этапе если и возможно внесение изменений в порядок распределения дотаций из Федерального фонда, то только с одновременным внесением изменений в соответствующую методику распределения таких дотаций.

2. Бюджетным кодексом  РФ (ст. 137 и 138) установлены режимы  предоставления финансовой помощи за счет региональных фондов финансовой поддержки отдельно в адрес муниципальных районов (городских округов) и отдельно в адрес поселений, имеющих статус муниципальных образований. Допускается возможность установления различного порядка расчета предоставления финансовой помощи в виде дотаций отдельно для муниципальных районов и городских округов (ч. 2 п. 4 ст. 138).

Оба вида фондов предоставления финансовой помощи образуются в структуре соответствующего регионального бюджета с целью выравнивания бюджетной обеспеченности соответствующих бюджетов поселений или районов (городских округов). Объем средств, включаемых в эти фонды, утверждается законом субъекта РФ о бюджете на очередной год.

Однако п. 5 ст. 137 БК РФ допускает возможность передачи районным муниципальным образованиям полномочий по распределению дотаций между поселениями. Региональный фонд финансовой поддержки поселений в таком случае не образуется. Соответствующие средства для районных муниципальных образований, подлежащие передаче поселениям, концентрируются в структуре регионального фонда компенсаций и после передачи их районным муниципальным образованиям подлежат распределению по методике, установленной государственными органами власти соответствующего субъекта РФ, между бюджетами поселений.

При передаче дотаций  из регионального фонда финансовой поддержки в адрес поселений через районы ее механизм предполагает выделение в адрес районов двух видов режима финансовых средств. Один из них предназначен для самих районов и имеет режим дотации, средства которой поступают в распоряжение районных органов местного самоуправления. Другой - поступает в режиме субвенций, поскольку он предназначен для передачи в нижестоящие бюджеты.

Таким образом, БК РФ допускает  возможность применения одного из двух вариантов передачи финансовой помощи из регионального бюджета в бюджеты  поселений. Первый вариант, который  будет использоваться в приоритетном порядке, поскольку упрощает задачу распределения помощи между бюджетами муниципальных поселений, устанавливает механизм передачи средств для выравнивания бюджетной обеспеченности бюджетов поселений через опосредующее звено - районные муниципальные образования. Второй вариант является намного более сложным для субъекта РФ, поскольку предполагает наличие прямых финансовых связей между субъектом РФ и поселенческими муниципальными образованиями, а также необходимость распределения дотаций из регионального фонда финансовой поддержки каждому поселению. Второй вариант гарантирует большую справедливость для целей бюджетной обеспеченности, поскольку сориентирован на учет общих показателей бюджетной обеспеченности по всей территории субъекта РФ, а не по каждому отдельному району, как это может быть при использовании первого варианта. По такому же варианту единой методики рассчитывается уровень бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов.

В качестве критерия выделения  финансовой помощи каждому в отдельности поселению указывается численность жителей, а также финансовые возможности самих местных бюджетов, необходимые для обеспечения функций, связанных с решением вопросов местного значения. В данном случае бюджетная обеспеченность местного бюджета рассчитывается как объем бюджетных средств в расчете на одного жителя. Учитывается также состояние развитости и структура экономической базы и налогового потенциала каждого конкретного муниципального образования. На параметры бюджетного регулирования влияют также географические, климатические и иные объективные показатели, отражающиеся на стоимости бюджетных услуг в расчете на одного жителя. Соответственно, те муниципальные образования, уровень собственных доходов бюджетов которых исходя из показателей расчетной базы выше определенных критериев выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности, не будут получать финансовую помощь.

3.  Помимо дотаций,  которые не имеют целевого  характера, финансовая помощь в адрес бюджетов РФ и местных бюджетов из федерального бюджета может предоставляться в виде субсидий, которые должны поступать к получателю на условиях долевого финансирования целевых    расходов.    Такие    субсидии    могут    предоставляться    из федерального бюджета региональным бюджетам для долевого финансирования инвестиционных программ развития общественной инфраструктуры регионального значения либо для поддержки созданных субъектами РФ фондов муниципального развития.

Указанные субсидии аккумулируются в составе федерального бюджета в Федеральном фонде регионального развития, объем которого и порядок распределения его средств между субъектами РФ по горизонтали бюджетной системы утверждается в процессе принятия федерального бюджета в третьем чтении (ст. 132 БК РФ).

Порядок отбора соответствующих инвестиционных программ и их распределение между субъектами РФ утверждается федеральными законами, а также нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Помимо целей софинансирования целевых программ субсидии бюджетов субъектов РФ могут предоставляться для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов. Для этого в структуре федерального бюджета может создаваться Федеральный фонд софинансирования социальных расходов. Решение этой задачи приобретает особую значимость в условиях усиленной нагрузки на региональные бюджеты в условиях «монетизации» социальных льгот.

Перечень способов передачи финансовой помощи не является исчерпывающим.

4.  К числу иных  средств финансовой помощи местным  бюджетам из бюджетов субъектов РФ относятся также субсидии, предоставляемые на условиях их долевого финансирования, для целевого обеспечения инвестиционных программ или проектов развития общественной инфраструктуры местного значения. Для этого в структуре региональных бюджетов может быть сформирован фонд муниципального развития. Отбор инвестиционных программ и проектов, подлежащих финансированию за счет данного фонда, оформляется на уровне закона субъекта РФ.

В структуре региональных бюджетов могут создаваться региональные фонды софинансирования в целях долевого финансирования из бюджетов субъектов РФ приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов. Для этого необходимо, чтобы на уровне закона субъекта РФ были определены такие виды расходов.

Отдельно из региональных бюджетов в адрес местных бюджетов могут быть предоставлены дополнительные дотации и субсидии, объем которых не должен превышать 10% общего объема финансовой помощи, выделяемой местным бюджетам.

5. В отличие от финансовой  помощи, которая предоставляется из вышестоящих бюджетов в адрес нижестоящих бюджетов для целей выравнивания бюджетной обеспеченности и развития экономики отдельных территорий, установлена форма финансирования передаваемых полномочий от Федерации субъектам РФ или органам местного самоуправления. В этом случае средства поступают не в связи с тем, что у нижестоящего бюджета недостаточно ресурсов, а в силу необходимости обеспечить делегированные полномочия. Для решения этой задачи Федерация в структуре федерального бюджета создает Федеральный фонд компенсаций, из которого выделяются субвенции (ст. 133 БК РФ).

Под субвенциями (ст. 6 БК РФ) понимаются бюджетные средства, которые предоставляются бюджету  другого уровня либо юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе для осуществления определенных целевых расходов.

Если речь идет о бюджете  регионального или местного уровня, то субвенции могут поступать  к ним как способ финансирования делегированных полномочий. Целевой характер их получения не предполагает наличие возможности для их получателей использования этих средств на другие цели. Имеет значение то, что в указанный режим финансового обеспечения за счет средств федерального бюджета включаются только те делегированные полномочия, перечень которых определен Федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».¹

Общий объем средств, аккумулируемых в Федеральном фонде компенсаций, их распределение по отдельным видам расходных обязательств, делегируемых в нижестоящие уровни власти, а также распределение средств между субъектами РФ предусматриваются федеральным законом о бюджете на очередной год.

¹ См: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2005. № 1 (ч. I) Ст. 25.

Что касается методики распределения  субвенций между региональными бюджетами, то она определяется Правительством РФ. В частности, на 2005 год такая методика утверждена постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004г.№ 705¹. Затем вышеназванная методика предоставляется Правительством РФ в Государственную Думу вместе с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Предварительно Министерство финансов РФ до 1 августа текущего финансового года направляет в адрес исполнительных органов власти субъектов РФ необходимые данные и методику распределения субвенций из федерального фонда компенсаций. Затем до 1 октября того же года проводится сверстка данных с целью проведения расчетов, необходимых для распределения субвенций между субъектами РФ. Такая процедура позволяет учесть особенности состояния бюджетной обеспеченности каждой в отдельности территории.

Порядок передачи средств  в форме субвенций в адрес местных бюджетов из бюджетов субъектов РФ предполагает также создание в структуре региональных бюджетов региональных фондов компенсаций. Однако в законе не сказано, должны ли при этом субъекты РФ направлять собственные доходы региональных бюджетов в указанные фонды или в данном случае достаточно одних лишь поступлений из федерального бюджета. Порядок передачи средств из региональных фондов компенсаций в режиме субвенций совпадает с порядком передачи средств из федерального фонда. Здесь также применяется единая методика расчета объема выделяемых средств с учетом численности потребителей бюджетных услуг на определенной территории и объективных факторов, влияющих на стоимость таких услуг.

При передаче субвенций  из федерального бюджета для местных бюджетов в целях финансового обеспечения делегируемых полномочий соответствующий порядок передачи денег муниципальным образованиям базируется на положениях федеральных законов и принятых в соответствии с ними нормативных правовых актах Правительства РФ, а также нормативных правовых актах субъектов РФ.

Указанные выше факты  передачи органам местного самоуправления субвенций становятся основанием для проверок органами государственной власти субъектов РФ местных бюджетов. В этом случае получатель субвенции (муниципальное образование) приравнивается к получателю финансовой помощи из вышестоящего бюджета. При нецелевом использовании бюджетных средств в режиме субвенций к получателю (соответствующему органу власти, его руководителю) может быть применена мера, определенная ст. 289 БК РФ в виде изъятия: в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также применен административный штраф в раз мере от 40 до 50 минимальных размеров оплаты труда, а на юридических лиц - от 400 до 500 минимальных размеров оплаты труда.²

¹ См: СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4909.

² См: ст. 15.14 КоАП РФ

         В рамках общего механизма передачи бюджетных средств из вышестоящего бюджета в нижестоящий бюджет для обеспечения делегированных полномочий предусмотрен порядок, согласно которому все полученные средства подлежат обособленному учету по каждому виду передаваемых из вышестоящего уровня власти расходов.

6. В рамках межбюджетных  трансфертов используется бюджетный кредит, который может предоставляться бюджету другого уровня на условиях срочности и возвратности. Возмездность бюджетного кредита устанавливается в виде процентной ставки, определяемой при принятии федерального бюджета соответствующим федеральным законом. Согласно ст. 134 БК РФ из федерального бюджета бюджетные кредиты могут быть предоставлены на срок до одного года при условии утверждения такого факта в федеральном законе о федеральном бюджете. Конкретный порядок и основания для предоставления бюджетных кредитов, включая порядок их возврата, также определяется федеральными законами и принятыми на их основании нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Возврат бюджетного кредита, включая проценты, штрафы и пени, обеспечивается посредством непредоставления сумм дотаций, которые Предстоит передать соответствующему бюджету субъекта РФ из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ либо за счет отчислений от федеральных налогов, часть которых подлежит зачислению в региональные бюджеты. Другими словами, государственные органы федерального уровня на сумму невозврашенного бюджетного кредита не предоставляют эквивалентную сумму по другим основаниям.