Бюджетное право в системе финансового права

Источниками бюджетного права являются федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов РФ. Среди них: Закон о Правительстве РФ, ежегодно принимаемый федеральный закон о федеральном бюджете и т.д., а также аналогичные законы субъектов РФ. Кроме того, к источникам бюджетного права относятся законы субъектов РФ, регулирующие общие вопросы бюджетного права. Например, во всех субъектах РФ во исполнение БК РФ приняты законы, регулирующие бюджетный процесс. Наконец, источниками бюджетного права являются нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные отношения.

Все вышеназванные нормативные правовые акты включаются в структуру бюджетного законодательства РФ (ст. 2 БК РФ) и не могут противоречить БК РФ. В случае возникновения такого противоречия приоритет в регулировании бюджетных отношений отдается БК РФ.

       Бюджетно-правовые нормы могут содержаться в Указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, а также в актах федеральных, региональных и местных органов исполнительной власти. Среди последних особа заметное место занимают приказы Министерства финансов РФ.

 

2. Субъекты бюджетного права и бюджетные правоотношения

 

Нормы бюджетного права, содержащиеся в различных источниках, реализуются субъектами бюджетного права. Субъекты бюджетного Справа - это те лица, которые обладают бюджетной правосубъектностью и могут благодаря этому участвовать в конкретных бюджетных правоотношениях.

Субъекты бюджетного права подразделяются на три группы:

-   общественно-территориальные образования, т.е.  Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования;

-  органы государственной власти и местного самоуправления, а |также Банк России;

- юридические и физические лица.

Характерной чертой правосубъектности  почти всех субъектов бюджетного права (кроме бюджетных учреждений) является то, что она выражается в их компетенции, т.е. определенной системе правомочий, где права субъектов

 

являются одновременно и их обязанностями.¹ В бюджетном праве доминирующими субъектами являются Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. Это связано с тем, что развитие отношений, составляющих предмет бюджетного права, осуществляется главным образом за счет реализации суверенных прав государства, а также прав, принадлежащих муниципальным образованиям. Так, к суверенным правам Российской Федерации (в целом) относятся: право на собственный бюджет, право на зачисление доходов в бюджет, право на рассмотрение и утверждение бюджета и др. Соответственно развитие бюджетных отношений, к примеру, по поводу рассмотрения и утверждения федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ осуществляется через реализацию бюджетной компетенции (правосубъектности) Российской Федерации и субъектов РФ, а не уполномоченных ими органов.

Органы государственной  власти и местного самоуправления являются самостоятельными субъектами бюджетного права, ибо обладают бюджетной компетенцией. Они выступают в качестве уполномоченных государством органов. Будучи наделены государством компетенцией в сфере бюджета, они находятся' в постоянно длящихся отношениях с государством, где уполномочены выражать государственную волю в установленных им пределах.

Юридические лица являются субъектами бюджетного права потому; что участвуют в бюджетном процессе (бюджетные учреждения), а также получают финансовые ресурсы из бюджета. Физические лица также относятся к субъектам бюджетного права, постольку они являются получателями бюджетных средств.¹

Характеристикой правосубъектности  Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований  является их бюджетная компетенция. ²

Понятие «компетенция» применимо  не только к общественно-территориальным образованиям как субъектам права, но в первую очередь к государственным органам и органам местного самоуправления. Под компетенцией государственного органа понимают «круг осуществляемых им управленческих функций (предмет ведения) и объем необходимых для их реализации полномочий (обязанностей и прав)»³. Трансформируя это определение применительно к общественно-территориальным образованиям

как субъектам финансового права, можно утверждать, что бюджетная компетенция Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований складывается из двух составляющих: а) предметов ведения, т.е. круга управленческих функций, осуществляемых этими субъектами в области бюджета, и б) бюджетных полномочий (обязанностей и прав) этих субъектов.

Предметы ведения Российской Федерации в области бюджета определены в ст. 71 Конституции РФ. К ним относятся: федеральный бюджет, федеральные фонды регионального развития.

 

 

¹ См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 10—102.

² См.: Шафир М.А. Компетенция СССР и союзной республики. М., 1968. С. 88.

³ См.: Ю.М. Козлова. Советское административное прав./ Под ред. М., 1985. С. 83.

В рамках этих предметов  ведения Российская Федерация обладает полномочиями, которые закреплены в  Конституции РФ и БК РФ. Эти бюджетные полномочия выражены в названных актах через полномочия органов, выступающих в бюджетных правоотношениях от лица Российской Федерации.

 

2.1. Права субъектов

 

Бюджетные полномочия Российской Федерации  определяются ее суверенными правами  в сфере бюджета, а также ее правом собственности на бюджетные средства. С учетом этого анализ Конституции: РФ и БК РФ позволяет выделить следующие основные бюджетные полномочия Российской Федерации:

- право на собственный бюджет;

- право на рассмотрение и утверждение ежегодного закона о федеральном бюджете;

- право на получение в бюджет доходов;

- право на установление расходов и исполнение бюджетных обязательств РФ (ст. 6, 50, 51, 65, 84 БК РФ);

- право на выделение бюджетных трансфертов бюджетам других уровней бюджетной системы (ст. 129 БК РФ);

- право  на  формирование  в  бюджете  целевых  фондов  (ст.   17 БК РФ);

- право на формирование в бюджете фондов регионального развития (фонда финансовой поддержки субъектов РФ, Федерального фонда софинансирования социальных расходов, Федерального фонда регионального развития) (ст. 131, 132 БК РФ);

- право на формирование фондов в расходной части бюджета (резервный фонд, федеральный фонд компенсаций и др.);

- право на создание Стабилизационного фонда РФ. Компетенция РФ в сфере бюджета реализуется главным образом. Государственной Думой.

 В ст. 7 БК РФ, озаглавленной «Бюджетные полномочия федеральных органов исполнительной власти», закреплены в основном бюджетные полномочия Государственной Думы, которые она реализует от имени Российской Федерации.

Компетенция субъектов  РФ в области бюджета подобна той, которую имеет Российская Федерация. Это объясняется тем, что субъекты РФ реализуют суверенные права Российской Федерации в области бюджета, а также как и Российская Федерация, имеют право собственности на свой бюджет.

Можно выделить следующие полномочия субъектов РФ в области бюджета:

- право на собственный бюджет (ст. 15 БК РФ);

- право на получение в бюджет доходов;

- право на установление расходов и исполнение бюджетных обязательств субъектов- РФ (ст. 15, 65, 85 БК РФ);

- право на выделение бюджетных трансфертов местным бюджетам (ст. 135 БКРФ);

- право на установление нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местный бюджет (ст. 58 БК РФ);

- право на формирование в бюджете целевых фондов (ст. 17 БК РФ);

- право на формирование в бюджете фондов муниципального развития (региональных фондов финансовой поддержки поселений и муниципальных районов, регионального фонда софинансирования социальных расходов, фонда муниципального развития субъектов РФ) (ст. 137-139 БКРФ);

- право на рассмотрение и утверждение ежегодного закона о бюджете субъекта РФ;

- право на формирование фондов в расходной части бюджета.

Бюджетная компетенция  субъектов РФ реализуется главным  образом их законодательными органами власти. В ст. 8 БК РФ, озаглавленной «Бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов РФ» закреплены в основном бюджетные полномочия законодательных органов власти субъектов РФ, которые они реализуют от имени субъектов РФ.

Компетенция муниципального образования как субъекта бюджетного права определена в БК РФ и Законе об общих принципах организации местного самоуправления в РФ. В компетенцию муниципального образования входят:

- право на собственный бюджет (ст. 14 БК РФ);

- право на принятие нормативных актов, регулирующих бюджетные отношения;

- право на рассмотрение и утверждение местного бюджета;

- право на получение бюджетных доходов;

- право на установление расходов и исполнение бюджетных обязательств муниципальных образований (ст. 65, 86 БК РФ);

- право на создание в бюджете целевых фондов (ст. 17 БК РФ);

- право на формирование в бюджете муниципального района фонда финансовой поддержки поселений;

- право на выделение межбюджетных трансфертов из местных бюджетов (ст. 142 БК РФ).

Бюджетная компетенция  муниципального образования реализуется представительными органами местного самоуправления. В ст. 9 БК РФ перечислены бюджетные полномочия органов местного самоуправления. В их числе главным образом те, которые реализуют представительные органы местного самоуправления.

Органы государственной  власти и местного самоуправления являются самостоятельными субъектами бюджетного права, выступая в качестве уполномоченных государством органов. В бюджетных правоотношениях они участвуют от своего имени. К числу этих органов относится Правительство РФ, Минфин России, органы исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований, в компетенцию которых входит составление проектов бюджетов и проектов законов (решений) о бюджетах, Федеральное казначейство, осуществляющее кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, Счетная палата РФ, осуществляющая бюджетный контроль, Банк России, обслуживающий счета бюджетов, и другие органы.

Юридические лица являются субъектами бюджетного права в различных случаях.

Бюджетные учреждения относятся к субъектам бюджетного права постольку, поскольку участвуют в бюджетном процессе на стадии исполнения бюджетов. Они обязаны в ходе исполнения бюджета составлять сметы доходов и расходов, а также вправе получать лимиты бюджетных обязательств, объемы финансирования, а также уведомления о бюджетных ассигнованиях (ст. 221, п. 1 ст. 226, 251 БК РФ). Кроме того, они являются получателем бюджетных ассигнований на условиях финансирования.

Прочие юридические  лица относятся к субъектам бюджетного права постольку, поскольку являются получателями бюджетных кредитов, субвенций и субсидий, а также иных бюджетных средств (ст. 69 БК РФ).

Физические лица относятся  к субъектам бюджетного права  постольку, поскольку являются получателями субвенций и субсидий из бюджетов (ст. 69

БК РФ).

Субъекты бюджетного права вступают в бюджетные правоотношения. Последние могут быть определены как общественные отношения, возникающие на основе реализации норм бюджетного права.

Бюджетные правоотношения — разновидность финансово-правовых отношений, поэтому для них характерны все признаки указанных отношений. Вместе с тем бюджетные правоотношения характеризуются некоторыми особенностями, обусловленными предметом бюджетного права.

Во-первых, только для  бюджетных правоотношений в ряде случаев характерен столь уникальный объект, как закон о бюджете на текущий год, проект бюджета и бюджет как плановый акт. Во-вторых, в системе финансовых правоотношений только для бюджетных правоотношений в ряде случаев характерна цикличность. Это обусловлено цикличностью бюджетного процесса и ограниченностью срока действия бюджетного закона. Так, в частности, бюджетные правоотношения по поводу исполнения бюджета ограничены сроком действия закона о бюджете, который принимается на один финансовый год (ст. 5 БК РФ). После окончания финансового года и принятия нового закона о бюджете правоотношения по поводу исполнения бюджета возникают вновь.

 

3. Доходы бюджетов

 

Доходы бюджетов - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке согласно законодательству РФ в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 6 БК РФ).

Структура доходов бюджетов бюджетной системы РФ закреплена в бюджетном законодательстве.

Доходы бюджетов подразделяются на три вида:

- налоговые доходы;

- неналоговые доходы;

- безвозвратные и безвозмездные перечисления (ст. 41 БК РФ).

Налоговые доходы - это федеральные, региональные и местные налоги и сборы, перечень которых определен в ст. 13, 14 и 15 НК РФ. Кроме того, к налоговым доходам относятся пени и штрафы, предусмотренные налоговым законодательством.

В БК РФ дан перечень налоговых  доходов федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, бюджетов поселений, муниципальных  районов и городских округов (ст. 50, 56, 61).

Неналоговыми  доходами являются:

- доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

-  доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями;