Законодательство в сфере миграции: проблемы и перспективы

Министерство юстиции России в пределах установленной компетенции рассматривает вопросы о нежелательности пребывания (проживания) в России в отношении иностранных граждан, осужденных судами Российской Федерации к лишению свободы за совершение умышленных преступлений.

При этом администрация уголовно-исполнительного учреждения оформляет в отношении осужденного иностранного гражданина заключение о необходимости принятия решения о нежелательности его пребывания в России и направляет его в Федеральную службу исполнения наказаний.

ФСИН России утверждает заключение и направляет документы в Минюст России, где принимается решение о нежелательности пребывания иностранного гражданина.

В соответствии с приказом Минюста России №171 от 20 августа 2007 года «О порядке представления и рассмотрения документов для подготовки распоряжений Министерства юстиции РФ о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы» [11], информация направляется в Федеральную миграционную службу, в целях исключения возможности нахождения указанной категории лиц на территории Российской Федерации после освобождения из мест лишения свободы, и оперативного принятия мер по их депортации за пределы России.

Согласно ст. 31 Федерального закона от 25 июля 2002 года, в случае, если срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации сокращен, данный иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации в течение трех дней.

При этом никаких нормативных актов, регламентирующих порядок действий территориальных органов Федеральной миграционной службы по оперативному принятию мер по их депортации нет. Самого понятия оперативности не может быть, т.к. невозможно проконтролировать, где будет находиться освобожденный иностранный гражданин в течение следующих трех дней, и для принятия решения о депортации необходимо направление соответствующих документов директору ФМС России, что затягивает процесс на неопределенный срок. При этом данные иностранные граждане проживают в РФ продолжительный срок без каких-либо оснований.

По нашему мнению, необходимо внесение изменений в законодательство, в частности:

• установить, что иностранные граждане, осужденные за совершение умышленного преступления и в отношении которых принято решение о нежелательности пребывания в РФ, подлежат принудительной контролируемой депортации за пределы РФ на основании решения о нежелательности пребывания с их содержанием в специальных учреждениях;
• при освобождении иностранного гражданина, администрация уголовно-исполнительного учреждения обязана уведомить об этом территориальный орган Федеральной миграционной службы для официальной передачи данного лица.

Ещё один пробел в законодательстве заключается в том, что отсутствует норма, по которой подлежат миграционному учету иностранные граждане, осужденные к лишению свободы, с содержанием в уголовно-исполнительных учреждениях и условно-досрочно освобожденные, либо осужденные к другому виду наказания и находящиеся на свободе.

Так, согласно ч. 4 ст. 7 Закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ», иностранные граждане, отбывающие уголовное наказание, подлежат учету по месту пребывания в учреждении, исполняющем соответствующее наказание. Принимающей стороной, в данном случае, является администрация учреждения, исполняющего наказание, которая в течение одних суток обязана уведомить территориальный орган Федеральной миграционной службы о прибытии иностранного гражданина в место пребывания путем направления (передачи) уведомления о прибытии.

Согласно ч. 2 статьи 28 Закона РФ «О выезде из РФ и въезде в РФ» выезд из Российской Федерации иностранным гражданам или лицам без гражданства может быть ограничен в случаях, если они осуждены за совершение преступления на территории Российской Федерации, - до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания.

То есть, пока иностранный гражданин, проживающий в РФ без постановки на миграционный учет либо по окончании срока временного пребывания не отбыл наказание, принять решение об административном выдворение или депортации нельзя.

По нашему мнению следует дополнить Закон «О миграционном учете» порядком постановки на миграционный учет иностранных граждан, осужденных по решению суда, но находящихся на свободе, определив, что принимающей стороной в данном случае является уголовно-исполнительная инспекция ФСИН.

Не последней проблемой, рассматриваемой в данной статье, является депортация иностранных граждан.

Согласно статье 31 Федерального закона от 25 июля 2002 года, в случае, если срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации сокращен, либо разрешение на временное проживание или вид на жительство аннулированы, данный иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации в течение 3 и 15 дней соответственно. Иностранный гражданин, не исполнивший данную обязанность, подлежит депортации.

Депортация иностранных граждан осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции и его территориальными органами. При этом решение о депортации принимается директором ФМС России.

Возникает проблема. Срок, в течение которого будут пересылаться документы о депортации иностранного гражданина по почте достаточно длителен.

Проконтролировать местонахождение иностранного гражданина в течение данного периода времени для последующей депортации, практически невозможно.

Срок в течение которого может быть принято решение о депортации иностранных граждан директором ФМС России в связи с направлением документов из территориального органа субъекта РФ в ФМС России не позволяет оперативно принимать меры к депортации.

Кроме того, не разработан порядок сокращения срока пребывания и проживания иностранных граждан. Законом не предусмотрен период, в течение которого иностранный гражданин, которому сокращен срок пребывания, не может въехать в РФ. Получается, что данный гражданин больше никогда не сможет въехать в РФ. В данной ситуации возможно принятие решения о депортации делегировать начальнику территориального органа ФМС субъекта РФ, а также разработать порядок принятия решения о сокращении срока пребывания иностранных граждан.

Последним вопросом данной статьи является нежелательность пребывания иностранца в Российской Федерации. Так, согласно статье 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 года (в редакции ФЗ от 09 марта 2010 года) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, либо лица, которому не разрешен въезд в Российскую Федерацию, а также в случае, если пребывание (проживание) иностранного гражданина или лица без гражданства, законно находящихся в Российской Федерации, создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц может быть принято решение о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации.

Иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которых принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, обязаны выехать в порядке, предусмотренном федеральных законом.

В п.7 статьи 27 сказано, что въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается в случае, если: в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации. При этом срока, в течение которого он не имеет права въехать на территорию РФ, не установлено. Напрашивается вывод, что если в отношении иностранного гражданина принято решение о нежелательности пребывания в РФ и он покинул нашу страну, въехать на ее территорию он уже никогда не сможет. Возникает вопрос насколько это логично и целесообразно.

Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод, что основной причиной возникновения проблем нахождения неграждан Российской Федерации на ее территории является несовершенство российского законодательства, регулирующего правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства. Устранение имеющихся пробелов и противоречий права позволит сделать более «прозрачным» правовой статус иностранцев и апатридов, а также усовершенствовать деятельность служб и подразделений Федеральной миграционной службы. 

 

 

 

ИНСТИТУТ КВОТИРОВАНИЯ В МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКЕ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ: ИСТОРИЯ И АКТУАЛЬНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

 

С.А. ТРЫКАНОВА

 

Трыканова Светлана Анатольевна, доцент кафедры конституционного и муниципального права РГУ им. С.А. Есенина.

 

В статье проводится анализ эффективности института квотирования в миграционной политике РФ. Автор рассматривает направления совершенствования данного института в контексте новой концепции миграционной политики РФ до 2025 г.

 

Ключевые слова: миграционная политика, квотирование иностранной рабочей силы, концепция миграционной политики РФ до 2025 г., рабочая миграция, сезонная миграция.

 

Institute of quotas in the migration policy of Russia: history and current trends

S.A. Trykanova

 

The article deals with the efficiency of the institute quotas in the migration policy of Russia. The author considers ways of improving the institution of quotas in the context of the new concept of migration policy of Russia until 2025.

 

Key words: migration policy, quotas of foreign labor, the concept of migration policy of Russia until 2025, labor migration, seasonal migration.

 

13 июня 2012 г. Президент  Российской Федерации Владимир  Путин утвердил Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Данный документ определяет стратегические задачи миграционной политики, в частности в сфере квотирования трудовой миграции: "Система привлечения временных трудовых мигрантов и определения потребности в иностранной рабочей силе нуждается в совершенствовании. Действующая система квотирования несовершенна и предполагает излишне длительные сроки рассмотрения заявок работодателей, а также не обеспечивает привлечение иностранных работников на рабочие места в соответствии с заявленной потребностью работодателей". В этой связи представляется важным анализ эффективности сложившейся практики квотирования трудовой миграции в РФ. Впервые квотирование было введено в 2002 г., когда был принят Закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Речь тогда шла только о мигрантах из стран с визовым режимом въезда в Россию. Порядок определения квот был разработан Минтрудом России совместно с МВД России, Минэкономразвития России и Госкомстатом России. На местах были созданы межведомственные комиссии, которые осуществляли сбор и обобщение заявок работодателей, а затем направляли свои предложения в Минтруд России. Эти комиссии, как правило, возглавлялись заместителем губернатора субъекта РФ. Заявки от работодателей принимались до 1 июля (т.е. срок был на два месяца больше, чем сейчас). Этот порядок реально действовал в 2004 - 2006 гг.

После вступления в 2007 г. в действие нового миграционного законодательства в сфере квотирования произошли изменения, которые отчасти "уравновесили" существенную либерализацию процедур легализации пребывания и занятости трудовых мигрантов, особенно так называемых безвизовиков. Была введена квота для мигрантов из стран, с которыми у России установлен безвизовый режим въезда.

В тот же период Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2006 г. N 783 был утвержден новый механизм квотирования иностранной рабочей силы, в соответствии с которым <1>:

--------------------------------

<1> О порядке определения  исполнительными органами государственной  власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2006 г. N 783 // [Электронный ресурс]. URL: http://www.migrakvota.gov.ru/index.php?mod=pages&page_id=11 (дата обращения: 31.01.2013).

 

- в регионах были  определены уполномоченные органы, на которые возлагалась значительная часть полномочий межведомственных комиссий. Примерно в 80% субъектов РФ роль уполномоченных органов взяли на себя службы занятости;

- срок представления  заявок работодателями в уполномоченные  органы был сокращен до 1 мая;

- потребность в привлечении иностранных работников стала определяться не только в целом по субъекту, но и по приоритетным профессионально-квалификационным группам.

Форма заявки от работодателей, а также пакет документов, представляемых регионом в Минздравсоцразвития России, весьма усложнились, требовался большой объем дополнительной информации.

В конце 2008 г. в Постановление Правительства N 783 были внесены поправки, предусматривающие увеличение резерва квоты до 50% от заявленной работодателями потребности (до этого - 10%), а также возможность корректировать квоту не только в сторону ее увеличения, но и в сторону уменьшения.

Квотирование ИРС подразумевает, во-первых, регулирование объемов ее привлечения в целом по стране и по регионам в целях восполнения дефицита трудовых ресурсов в экономике страны и, во-вторых, защиту национального рынка труда. В-третьих, квота как результат заявочной кампании призвана служить индикатором потребностей российской экономики в ИРС в разрезе профессий, специальностей.

В-четвертых, введение квоты преследует и определенную политическую цель - успокоить общественное мнение относительно неконтролируемого притока трудовых мигрантов, снизить накал антимигрантских настроений. Например, в конце 2008 г. на фоне нарастающего экономического кризиса в СМИ нагнетались опасения, связанные с тем, что мигранты занимают рабочие места, необходимые для теряющих работу россиян. Квоты на привлечение ИРС на 2009 г. были сокращены в 2 раза (с 3,98 млн. разрешений на работу до 1,99 млн. и с 1,25 млн. приглашений на въезд до 0,63 млн.). Общественное мнение было успокоено, но работодатели начали сталкиваться с трудностями в восполнении дефицита кадров <2>.