Законодательство в сфере миграции: проблемы и перспективы

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В СФЕРЕ МИГРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Л.В. АНДРИЧЕНКО, Л.Н. ВАСИЛЬЕВА 
Андриченко Людмила Васильевна - заведующая отделом ИЗиСП, кандидат юридических наук. 
Васильева Лия Николаевна - и.о. старшего научного сотрудника ИЗиСП, кандидат юридических наук. 
В настоящее время формируется новая сфера правового регулирования в Российской Федерации - сфера миграционных отношений. Вместе с тем принятое значительное количество правовых актов, регулирующих данную сферу правоотношений, не позволяет адаптировать имеющиеся структуру и качественный состав миграционных потоков к стратегическим государственным потребностям. Сохраняется спонтанный, во многом неуправляемый характер миграции, которая оказывает негативное влияние на экономические, социальные, демографические, этнокультурные и другие процессы как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных ее регионах. Во многом такая ситуация связана с тем, что имеющаяся нормативная правовая база по степени регулирования миграционных отношений пока еще явно недостаточна и не успевает за динамично развивающимися на территории страны миграционными процессами. Кроме того, законодательная основа регулирования миграционных отношений не отвечает назревшим потребностям правоприменительной практики. Она характеризуется значительным отставанием от имеющегося опыта законодательного регулирования зарубежных стран, не в полной мере соответствует международным стандартам. 
Одним из негативных моментов следует признать хаотичность развития миграционного законодательства, что во многом обусловлено отсутствием четкой концептуальной основы государственной миграционной политики. В одобренной распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. N 256-р Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации вопросы совершенствования законодательства о миграции рассматриваются в очень общем виде, без указания конкретных этапов и сроков реализации законодательной программы <*>. Требуется нормативно закрепить основные принципы и приоритеты миграционной политики, соответствующие интересам государства и обеспечивающие права личности. Это позволит целенаправленно определять развитие законодательства в области миграции населения. В современной миграционной политике, к сожалению, не получил должного применения программно-целевой метод регулирования. Он, в свою очередь, мог бы оказать существенную помощь в решении проблемы добровольного переселения в малонаселенные местности, в регулировании рынка труда, поддержке социально незащищенных категорий мигрантов. С помощью данного метода можно эффективно распределять материальные и финансовые средства, направляемые из бюджета на цели миграционной политики, контролировать достижение этих целей. 
-------------------------------- 
<*> См.: СЗ РФ. 2003. N 10. Ст. 923. 
Требует унификации и понятийный аппарат миграционного законодательства. В частности, отсутствие общего понятия "мигрант" в целом не препятствует осуществлению правового регулирования статуса отдельных категорий мигрантов, поскольку в законодательстве используются определения таких категорий мигрантов, как "беженец", "вынужденный переселенец", "лицо, ищущее убежища", "иностранный работник", "иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя" и др. Вместе с тем полагаем, что определение понятий "миграция", "мигрант" на законодательном уровне необходимо, поскольку это, с одной стороны, четко определит предмет регулирования миграционного законодательства и круг субъектов миграционных отношений, с другой стороны, исключит противоречия и проблемы в применении как международных, так и национальных правовых актов и правовых норм, в которых такие понятия используются. 
Совершенствование законодательного регулирования в области миграции должно идти по пути устранения коллизий правовых норм, пробелов правового регулирования, избытка отсылочных норм, вызывающих противоречия между нормативными правовыми актами разных уровней. В качестве примера можно привести п. 9 ст. 18 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ (в ред. от 2 ноября 2004 г.) "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Закон о правовом положении иностранных граждан в РФ). Он устанавливает перечень оснований, по которым разрешение на работу иностранному гражданину не выдается, а выданное разрешение на работу аннулируется. Перечень указанных оснований является исчерпывающим, однако в п. 9 (подп. 4) ст. 18 рассматриваемого Закона говорится о том, что разрешение на работу иностранному гражданину не выдается, а выданное разрешение на работу аннулируется территориальным органом федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, в случае, если данный иностранный гражданин представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения. Вместе с тем в Постановлении Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. N 941 "О порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу" установлено, что "основанием для отказа в выдаче иностранному гражданину разрешения на работу является наличие в заявлении и в представленных документах недостоверных или искаженных сведений, а также установление обстоятельств, предусмотренных пунктом 9 статьи 18 Закона". Получается, что между отмеченным положением Закона о правовом положении иностранных граждан в РФ и положением Постановления Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. N 941 имеются существенные расхождения. Наличие "недостоверных или искаженных сведений" не всегда сочетается с наличием "поддельных или подложных документов либо сообщением о себе заведомо ложных сведений". Таким образом, текст Постановления дополняет перечень, установленный в Законе, что недопустимо. Подобные коллизии правовых норм в актах разного уровня, безусловно, разрешаются в пользу закона. Вместе с тем этого можно было бы избежать, если бы в акте подзаконного уровня дословно повторялась норма закона, как этого в данном случае требует юридическая техника подготовки нормативного правового акта. 
Недостатком существующего правового регулирования сферы миграционных отношений является также закрепление излишне широких дискреционных полномочий должностных лиц органов государственной власти. Так, например, ст. 18 Закона о правовом положении иностранных граждан в РФ, регламентируя порядок приглашения в Российскую Федерацию иностранного гражданина в целях осуществления трудовой деятельности, требует наличия заключения соответствующего территориального органа федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами занятости населения. Однако сам порядок выдачи такого заключения определяется Инструкцией об организации работы по подготовке и выдаче территориальными органами Минтруда России по вопросам занятости населения заключений о целесообразности привлечения и использования иностранных работников, утвержденной Приказом Минтруда России от 15 июля 2003 г. N 175. Она фактически ставит решение вопроса целесообразности привлечения и использования иностранных работников в зависимость от усмотрения государственных служащих территориального органа Федеральной службы по труду и занятости, которые рассматривают заявление о выдаче заключения с учетом мнения Центра занятости о целесообразности (либо нецелесообразности) привлечения иностранных работников. При этом на законодательном уровне отсутствуют критерии, на основании которых привлекается и используется иностранная рабочая сила, что может на практике повлечь нарушение права граждан РФ на обеспечение их преимущественной занятости. 
В числе важнейших направлений совершенствования законодательства в области миграции в последнее время на первое место выдвигается задача его систематизации. Необходимо разработать и принять самостоятельный федеральный закон, устанавливающий основы государственного регулирования миграционных процессов, закрепляющий статус основных субъектов миграционных отношений, определяющий направления и виды миграции, порядок выезда из Российской Федерации и въезда в нее, транзитного проезда через российскую территорию, регистрационного учета лиц по месту пребывания и по месту жительства в Российской Федерации. Принятие такого федерального закона позволит объединить разрозненные правовые нормы, действующие в области регулирования миграционных отношений, содержащиеся в разных федеральных законах, устранить существующие пробелы миграционного законодательства, ликвидировать устаревшие акты. 
Одним из основных направлений развития российского законодательства в области миграции населения является совершенствование правового статуса мигрантов. Прежде всего значительного внимания требует правовое положение вынужденных мигрантов, поскольку именно им в Российской Федерации посвящены самостоятельные законы. Выделяются две категории вынужденных мигрантов, правовой статус которых закреплен соответственно в двух федеральных законах: Законе РФ от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 "О вынужденных переселенцах" (далее - Закон о вынужденных переселенцах) и в Федеральном законе от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 (в ред. от 28 июня 1997 г.) "О беженцах" (далее - Закон о беженцах). 
Содержание Закона о беженцах в целом соответствует международным принципам и нормам, закрепленным в Конвенции ООН 1951 г. "О статусе беженцев", Протоколе к ней, касающемся статуса беженцев, 1967 г., а также ряде других международных правовых актов и норм. Вместе с тем ряд положений названного Федерального закона нуждаются в совершенствовании. 
Прежде всего необходимость уточнения положений Закона о беженцах связывается с недостаточной проработанностью процедуры обращения лица с ходатайством о предоставлении ему статуса беженца и предварительного рассмотрения такого ходатайства. Названная процедура закреплена в ст. 4 Закона о беженцах, в которой определяются основные этапы направления ходатайства и его предварительного рассмотрения. В отдельных случаях, как показала судебная практика последних лет, положения названной статьи Закона становятся необоснованным препятствием для получения в последующем статуса беженца лицами, ищущими убежище в Российской Федерации. 
Так, в соответствии с подп. 3 п. 1 ст. 4 указанного Закона лицо, заявившее о желании быть признанным беженцем и достигшее возраста 18 лет, обязано лично или через представителя обратиться с ходатайством в письменной форме в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по безопасности, или в территориальный орган федерального органа исполнительной власти по внутренним делам, или в территориальный орган федерального органа исполнительной власти по миграционной службе при вынужденном незаконном пересечении Государственной границы РФ в пункте пропуска либо вне пункта пропуска в течение суток со дня пересечения данным лицом Государственной границы РФ. При наличии обстоятельств, не зависящих от данного лица и препятствующих его своевременному обращению с ходатайством, срок обращения может превышать одни сутки, но не более чем на период действия возникших обстоятельств. 
Причины пропуска установленных сроков для обращения лица с ходатайством в компетентные органы государственной власти признаются уважительными по усмотрению должностных лиц указанных органов, которые нередко отказывают лицам, ищущим убежище, в доступе к указанной процедуре, исходя из своей интерпретации ст. 4 о своевременности обращения лица с ходатайством. Многие лица, ищущие убежище, вынуждены в связи с этим обращаться в суд для признания причин пропуска срока обращения уважительными и получения доступа к процедуре. Как свидетельствует представительство УВКБ ООН в Москве, суды практически всегда выносят положительные решения, в которых обязывают миграционные службы принимать к рассмотрению ходатайства и проводить их предварительное рассмотрение. Только по Москве за последние несколько лет было вынесено 305 судебных решений, отменяющих отказы в доступе к процедуре миграционной службы по г. Москве. Отсутствие хотя бы приблизительного законодательно закрепленного перечня причин для признания обращения лица с ходатайством своевременным делает возможным подобную практику. 
Различное понимание на практике вызывает и содержание подп. 4 п. 1 ст. 4 названного Закона о беженцах. Согласно положению данного подпункта лицо, заявляющее о своем желании быть признанным беженцем, должно на "законном основании находиться на территории Российской Федерации". Вместе с тем понятие "законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин" определяется в настоящее время только в Законе о правовом положении иностранных граждан в РФ как "лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации" (ст. 2). Применяя данное определение к беженцам, должностные лица миграционных служб нередко связывают принятие ходатайства о предоставлении статуса беженца лица, заявившего ходатайство, с законным нахождением лица на территории РФ и в случае отсутствия соответствующей регистрации требуют депортации лица из страны. Последнее противоречит принципам, заложенным в Конвенции ООН 1951 г. "О статусе беженцев", прежде всего принципу невысылки беженцев <*>. Многочисленные отмены соответствующих решений миграционных служб, особенно в городе Москве, свидетельствуют о нарушениях прав человека, необходимости конкретизации данной процедуры на законодательном уровне, в том числе с установлением ответственности государственных служащих за необоснованный отказ в принятии ходатайств о признании лица беженцем. 
-------------------------------- 
<*> См.: Записка Исполнительного комитета Программы Верховного комиссара по делам беженцев о международной защите для 53-й сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций // A/AC. 96/965. 11 September 2002. P. 17 - 18. 
С другой стороны, сохраняется и обратная ситуация, когда лицо, ищущее убежища, фактически уклоняется от получения статуса беженца на территории РФ с целью получения этого статуса в другой, по его мнению, более привлекательной стране. Это подтверждается некоторым снижением общего количества случаев обращения иностранных граждан с ходатайствами о предоставлении убежища непосредственно на въезде в Российскую Федерацию; при этом часть нелегальных мигрантов из числа ранее въехавших в нашу страну на законных основаниях заявляют о своих намерениях получить убежище в России только после того, как правоохранительные органы обнаруживают факты нарушения ими правил пребывания на территории России. Анализ показывает, что иммигранты избегают обращений за статусом беженца, считая, что это ставит их в зависимость от государства и ограничивает возможность получить убежище в более благополучных странах Европы. 
Для выявления таких лиц Россия должна пойти по пути ужесточения иммиграционного законодательства, усиления контроля над пребыванием на ее территории иностранных граждан. В противном случае ужесточение западными странами своих правил в области миграции приведет к тому, что территория российского государства превратится в перевалочную базу для нелегальных мигрантов, в том числе лиц, ищущих убежище, но не заявляющих о своем желании быть признанными в качестве беженцев <*>. 
-------------------------------- 
<*> См.: Абашидзе А.Х. Российское законодательство и международные правила в сфере миграции // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: Сборник статей. Н. Новгород, 2004. С. 100. 
Такие предложения могут быть реализованы путем усиления в целом процедурных механизмов предоставления статуса беженца и лица, ищущего убежище. В частности, предлагается ввести дополнительные основания отказа в рассмотрении ходатайства по существу. Важно в связи с этим отметить, что УВКБ также считает, что пересмотр и усиление процедурных мер и мер безопасности, вызванных угрозой терроризма, являются для государств необходимыми. Вместе с тем УВКБ настаивает на том, что сложный характер таких дел является одним из доводов в пользу сохранения практики рассмотрения их в рамках регулярных процедур предоставления статуса беженца либо убежища, а не на этапе установления приемлемости ходатайства или в рамках ускоренных процедур <*>. При этом важно также, что введение каких-либо подобных мер само по себе не потребует изменений в понятии беженца и лица, ищущего убежище, поскольку в Законе о беженцах (в соответствии с Конвенцией ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протоколом к ней 1967 г.) включено положение, прямо исключающее из действия статуса беженца лиц, совершивших тяжкие преступления. 
-------------------------------- 
<*> См.: Записка Исполнительного комитета Программы Верховного комиссара по делам беженцев о международной защите для 53-й сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций // A/AC. 96/965. 11 September 2002. Р. 17 - 18. 
Нельзя не обратить внимание и на ряд других существенных недостатков действующего законодательства. На практике в настоящее время существуют расхождения также в понимании положений подп. 5 п. 1 ст. 5 Закона о беженцах, устанавливающего, что, если лицо прибыло из иностранного государства, на территории которого имело возможность быть признанным беженцем, это является основанием для отказа лицу в рассмотрении его ходатайства о предоставлении статуса беженца по существу. Миграционные службы при применении данного положения не принимают во внимание реальную ситуацию в отношении защиты лица, ищущего убежище, в третьей стране. Отсутствие положений о возможности такой ситуации (наличие реальной опасности для лица в третьей стране) в действующем законодательстве приводит к частым отказам в предоставлении статуса беженца при применении данной нормы и, соответственно, к большому количеству обжалований этих отказов в суд. 
Интересный опыт предоставления убежища сложился в ФРГ. До 1993 г. Конституция ФРГ устанавливала в ст. 16, что право на получение убежища имеют лица, являющиеся объектами политического преследования, хотя признание наличия оснований для получения убежища не давало лицу права требовать его предоставления. С 1993 г. это правило было изменено: лицо не имеет права требовать предоставления убежища, если оно до приезда в Германию побывало на территории "безопасной" страны. Лицо, ходатайствующее о получении убежища на территории ФРГ, обязано при пересечении территории "безопасной" страны обратиться к ее властям с просьбой предоставить убежище. В разряд "безопасных" третьих стран попали и страны, непосредственно граничащие с ФРГ. Получается, что юридически невозможно пересечь границу ФРГ для подачи заявления о предоставлении убежища. Единственный легальный способ - прилет на самолете из страны, не входящей в категорию "безопасных третьих стран" <*>. 
-------------------------------- 
<*> См.: Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России / Под ред. Г. Витковской. М., 2002. С. 176 - 177. 
Отдельные недостатки Закона о беженцах связываются с закреплением в нем некоторых положений, прекращающих действие статуса беженца на территории РФ. Так, в качестве одного из оснований утраты статуса беженца Закон устанавливает отсутствие у беженца разрешения на постоянное проживание на территории РФ (подп. 1 п. 1 ст. 9). Однако в Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. установлен исчерпывающий перечень оснований прекращения статуса беженца и такое основание, как отсутствие у беженца разрешения на постоянное проживание на территории принимающего государства, не предусмотрено (разд. "С" ст. 1). Таким образом, указанное основание должно быть исключено из Закона. 
Возникает вопрос и о целесообразности выделения двух стадий рассмотрения ходатайств о предоставлении статуса беженца (предварительное рассмотрение ходатайства и рассмотрение ходатайства по существу). Следует учесть, что большинство законодательных актов зарубежных стран предусматривают лишь одну стадию. В дальнейшем, возможно, разумнее поступить так же. 
Серьезные нарекания вызывает отсутствие конкретного механизма распределения прибывающих беженцев по субъектам РФ. Закон о беженцах устанавливает, что распределение лиц (за исключением случая экстренного массового прибытия на территорию РФ), признанных беженцами либо получивших временное убежище, осуществляется в соответствии с ежегодно устанавливаемой Правительством РФ квотой распределения данных лиц для каждого субъекта РФ (ст. 14). На практике, однако, отмечено, что наибольшее количество беженцев состоит на учете только в отдельных субъектах Федерации, что создает неодинаковую нагрузку на субъекты <*>. В этой связи необходимо разработать на федеральном уровне детальный механизм распределения прибывающих беженцев по субъектам РФ. Введение подобного механизма будет способствовать, в том числе, и более равномерному распределению бремени расходов субъектов Федерации и муниципальных образований на их участие в финансировании пребывания беженцев на их территории. 
-------------------------------- 
<*> Например, по данным Федеральной миграционной службы, в Москве и Московской области рассматривается примерно 65% ходатайств о признании беженцами, а 35% всех принятых ходатайств рассматривается в других субъектах Федерации, причем, как показала практика, далеко не во всех, а примерно в 22 субъектах России. 
В Законе о беженцах в весьма общей форме говорится об ответственности должностных лиц за нарушение данного Закона. Согласно ст. 19 виновные в нарушении Закона должностные лица органов государственной власти РФ, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций независимо от форм собственности, а также граждане РФ несут ответственность в соответствии с законодательством РФ. Вместе с тем законодательство не предусматривает специальную ответственность должностных лиц за нарушение Закона о беженцах. В частности, не предусматривается административная либо уголовная ответственность должностных лиц за такие нарушения положений Закона, как умышленное виновное непредоставление лицу статуса беженца, существенное нарушение сроков рассмотрения ходатайств лица о предоставлении статуса беженца и др. Это приводит к неоправданному затягиванию процедур рассмотрения ходатайств, частому обжалованию действий должностных лиц миграционных служб в суд. 
Помимо регулирования правового положения беженцев, нуждается в дальнейшем развитии регулирование правового положения вынужденных переселенцев. Основы правового положения этой категории мигрантов определены Законом о вынужденных переселенцах, а также принятыми в его развитие нормативными правовыми актами. 
В соответствии с этим Законом государственная поддержка оказывается гражданам РФ, покинувшим место жительства вследствие совершенного в отношении них или членов их семей насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка (ст. 1). 
С начала официального признания лиц вынужденными переселенцами (то есть с середины 1993 г.) в стране было выдано более 1,2 млн. удостоверений вынужденных переселенцев. Действие Закона о вынужденных переселенцах распространяется в основном на граждан РФ, вынужденных покинуть место своего постоянного проживания. Вместе с тем согласно ст. 1 Закона иностранные граждане или лица без гражданства, постоянно проживающие на территории РФ и вынужденные сменить место жительства по указанным в определении причинам, также могут получить статус вынужденных переселенцев. Такое положение создает двойственную ситуацию, поскольку иностранные граждане или лица без гражданства, несмотря на их постоянное проживание на территории РФ, могут в связи с указанными причинами подпадать и под действие Закона о беженцах. В законодательстве, однако, нет ответа на вопрос, за кем должен оставаться выбор признания указанных лиц беженцами или вынужденными переселенцами - за должностными лицами миграционных служб или за самими иностранными гражданами или лицами без гражданства, подпадающими в данном случае под защиту российского законодательства, направленного прежде всего на защиту российских граждан. Следует, кроме всего прочего, учитывать, что социально-экономическая защита вынужденных переселенцев в Российской Федерации существенно сильнее, чем беженцев. Очевидно, что в целях обеспечения защиты указанных лиц, оказавшихся в вынужденной ситуации, необходимо, чтобы выбор соответствующего статуса оставался за данными лицами, что следует отразить в Законе о вынужденных переселенцах. 
Необходимо отметить, что с прекращением с 1 января 2001 г. действия положения п. "г" ст. 18 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации" <*> граждане бывшего СССР, не получившие российского гражданства и гражданства иностранного государства, на территории РФ стали рассматриваться как лица без гражданства. Соответственно, в случае прибытия их на территорию РФ после указанного срока, даже если при этом они и подпадали по иным основаниям под действие Закона о вынужденных переселенцах, данные лица перестали признаваться вынужденными переселенцами, поскольку не имели гражданства РФ. Это ставит указанных лиц в худшее положение по сравнению с иностранными гражданами, постоянно проживающими на территории Российской Федерации, что нарушает принцип социальной справедливости. 
-------------------------------- 
<*> См.: Закон РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 (в ред. от 6 февраля 1995 г., с изм. от 16 мая 1996 г.) "О гражданстве Российской Федерации". 
Более того, Закон о вынужденных переселенцах, принятый в 1993 г., уже после начала "чеченского кризиса" в нашей стране, фактически не распространяется на тех граждан РФ, которые, будучи жителями Чеченской Республики, выехали из нее в 1992 г. из-за вполне обоснованных опасений подвергнуться преследованию по признакам национальной принадлежности, вероисповедания, языка. Проблема распространения положений указанного Закона на данную категорию лиц - одна из существенных проблем гуманитарного свойства в области совершенствования законодательства РФ о статусе вынужденных переселенцев, реализации установленных гарантий защиты их социальных прав. 
Как и Закон о беженцах, Закон о вынужденных переселенцах не содержит конкретных положений об ответственности должностных лиц за нарушение Закона. Отсылочная норма ст. 15, которая гласит, что лица, виновные в нарушении данного Закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством РФ, не подкреплена соответствующими нормами других федеральных законов. 
Кроме того, в Законе о вынужденных переселенцах не предусмотрены механизмы контроля деятельности должностных лиц органов государственной власти по предоставлению соответствующего статуса и меры защиты, связанные с данным статусом прав лиц. Нет норм информирования лиц об имеющихся у них правах, норм о публичной отчетности органов и должностных лиц миграционных служб. 
Иные категории мигрантов в законодательстве РФ не установлены. Добровольную миграцию регламентируют ряд федеральных законов, а также принятых в их развитие подзаконных нормативных правовых актов. Кроме того, вопросы правового статуса переселенцев регулируются рядом межгосударственных и межправительственных соглашений, заключенных со странами СНГ и другими странами. 
С этой точки зрения требует исследования вопрос о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, поскольку они при переездах тоже вовлекаются в сферу миграционных правоотношений. 
Определяет правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также регулирует отношения между иностранными гражданами и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории РФ трудовой, предпринимательской и иной деятельности, Закон о правовом положении иностранных граждан в РФ. Значительная часть норм Закона носит процедурный характер (что не характерно для статутного закона) и направлена на осуществление контроля над пребыванием иностранного гражданина на территории РФ. Поэтому в данной части Закон можно считать регулирующим отношения в области миграции и закрепляющим статус иммигрантов. 
Закон о правовом положении иностранных граждан в РФ предусматривает различные формы нахождения иностранных граждан на территории РФ: временное пребывание, временное проживание и постоянное проживание. Совершенствование Закона должно идти по пути упрощения ряда административных процедур, касающихся выдачи разрешений на временное пребывание и временное проживание иностранных граждан на территории РФ. Так, например, согласно ст. 7 анализируемого Закона, разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин не может доказать возможность содержать себя и членов своей семьи в Российской Федерации в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства, если он не признан нетрудоспособным. Безусловно, данное требование само по себе правомерно. Оно встречается в законодательстве большинства развитых стран. Вместе с тем в современных социально-экономических условиях не учитывается тот факт, что заработная плата весьма значительной части населения России не обеспечивает прожиточный минимум всем членам семьи, а в ряде случаев даже самому заявителю при отсутствии у него иждивенцев. Так, при прожиточном минимуме для трудоспособного населения в целом по России в 2690 руб. (4-й квартал 2004 г., Постановление Правительства РФ от 2 марта 2005 г. N 105) размер минимальной заработной платы составляет всего 800 руб. (ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 198-ФЗ "О внесении изменений в статью 1 Федерального закона "О минимальном размере оплаты труда"). 
В Российской Федерации в настоящее время постоянно проживает значительное количество переселенцев из зарубежных стран, в том числе переехавших в Россию и сверх квоты, утвержденной для переселенцев Правительством России. Для указанной категории лиц, проживающих подчас в более сложных условиях, чем российские граждане, вышеназванное положение Закона может оказаться серьезным препятствием для получения в последующем российского гражданства. 
Указанное требование, как отмечено в Законе, не применяется в случае, если иностранный гражданин признан нетрудоспособным. Вместе с тем с большими проблемами сталкиваются одинокие малообеспеченные иностранные граждане, приобретшие право на пенсию (получившие инвалидность, потерявшие кормильца, лица предпенсионного возраста и др.), но которым пенсия не назначается по причине отсутствия вида на жительство. Проблему не решает и установленное в Постановлении Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. N 789 право иностранного гражданина, имеющего право на пенсию, в качестве документа о наличии дохода представить пенсионное удостоверение. Вышеназванные лица не имеют такого удостоверения, поскольку в назначении пенсии им отказано. При отсутствии названных документов лицу предлагается представить иной документ, подтверждающий нетрудоспособность <*>. Вместе с тем отсутствие точного указания о виде документа приводит к тому, что должностные лица миграционных служб вынуждены самостоятельно решать вопрос о наличии или отсутствии нетрудоспособности на основании любых документов, подтверждающих такую нетрудоспособность. 
-------------------------------- 
<*> См.: подпункт "г" п. 8 Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2002 г. N 789 // СЗ РФ. 2002. N 45. Ст. 4516. 
С неразрешимыми проблемами сталкиваются временно пребывающие в России лица без гражданства при утрате документа, удостоверяющего их личность (в основном, паспорта гражданина СССР образца 1974 г.), либо при смене фамилии. Действующим законодательством не предусмотрена форма документа, хотя бы временно удостоверяющего их личность. Отсутствие названного документа приводит к серьезным нарушениям прав указанных лиц. В связи с этим необходимо в Постановлении Правительства РФ определить порядок выдачи и форму такого временного документа. Соответствующие положения можно отразить в предлагаемом к разработке федеральном законе о документах, удостоверяющих личность. 
Проблема совершенствования правового статуса мигрантов требует устранения имеющихся коллизий правовых норм, касающихся их прав и обязанностей. Наличие подобных коллизий ведет к неопределенности правового регулирования и чревато подчас серьезными последствиями, ухудшающими положение мигрантов. Наряду с имеющейся излишней усложненностью отдельных административных процедур в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства ряд процедур, напротив, либо вообще не получили надлежащего правового оформления, либо урегулированы далеко не в полном объеме. Так, не до конца отрегулирована процедура приглашения в Российскую Федерацию иностранного гражданина в целях осуществления трудовой деятельности, установленная в ст. 18 Закона о правовом положении иностранных граждан в РФ. В соответствии с этой статьей работодатель или заказчик работ (услуг), пригласившие иностранного гражданина в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности либо заключившие с иностранным работником в Российской Федерации новый трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг), обязаны направлять в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, или его территориальный орган и территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами безопасности, информацию о самовольном оставлении иностранным работником места работы или места пребывания. Однако ни сроки предоставления такой информации, ни вид ответственности за несоблюдение указанного правила в Законе не установлены. 
Отсутствует необходимое законодательное обеспечение и процедуры депортации иностранных граждан и лиц без гражданства. Отмеченный Закон о правовом положении иностранных граждан в РФ, регламентируя основания отказа в выдаче либо аннулировании вида на жительство, в качестве одного из них называет тот факт, что лицо подвергалось в прошлом административному выдворению за пределы РФ либо депортации (ст. 9). 
При этом не оговаривается время, в течение которого данное основание следует считать действительным для отказа в выдаче лицу вида на жительство. Между тем, как представляется, это имеет весьма существенное значение. Административное выдворение - вид административного наказания в соответствии с КоАП РФ (подп. 7 п. 1 ст. 3.2), и по истечении одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания лицо, которому оно назначено, считается не подвергавшимся данному наказанию (ст. 4.6 КоАП РФ). Отсюда следует, что по истечении одного года после применения к лицу такой меры, как выдворение, ему не может быть отказано, например, в выдаче вида на жительство. 
По-иному в соответствии с действующим законодательством обстоят дела у лиц, подвергавшихся ранее депортации. В соответствии с КоАП РФ депортация не является видом административного наказания. Не рассматривается она и как вид уголовного наказания в соответствии с УК РФ. На законодательном уровне вопросы регламентации процедуры депортации специально в настоящее время не регламентируются. Вместе с тем в федеральном законодательстве нередко понятия "выдворение" и "депортация" рассматриваются как тождественные меры, что неверно. В отличие от административного выдворения, депортация является административно-восстановительной мерой, применяемой не в связи с административным правонарушением <*>. Тем не менее Закон о беженцах в ст. 13 говорит о "выдворении (депортации) лица за пределы территории Российской Федерации", если это лицо получило уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем либо получило уведомление об утрате статуса беженца или о лишении статуса беженца, при этом право обжалования решения не было использовано, а лицо отказалось от добровольного выезда. Более правильным было бы в данном случае, с точки зрения целей применения и содержания указанных административных процедур, слово "депортация" указывать не в скобках, а с применением союза "либо", поскольку в предусмотренных статьей разных случаях должны последовать по отношению к лицу разные меры принуждения. 
-------------------------------- 
<*> См.: Максимов И.В. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства как вид административного наказания // Современное право. 2004. N 6. С. 17. 
Совершенствование законодательного регулирования в области обеспечения правового статуса мигранта требует исследования проблемы добровольного переселения в Российскую Федерацию лиц, имеющих иностранное гражданство или гражданство СССР. 
В 1990-х гг. Россия на межправительственном уровне заключила десять соглашений о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев. Ряд соглашений затем были ратифицированы федеральными законами <*>. Согласно этим соглашениям под переселенцем понимается лицо, добровольно покидающее государство своего постоянного проживания и переезжающее на постоянное место жительства на территорию другого государства <**>. 
-------------------------------- 
<*> См., например: Федеральный закон от 20 ноября 1999 г. N 205-ФЗ "О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев" // СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5623; Федеральный закон от 23 июня 1998 г. N 88-ФЗ "О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения о регулировании процесса добровольного переселения" // СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3008 и др. 
<**> См., например: статья 2 Соглашения от 3 июля 1997 г. между Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2487. 
Из заключенных Российской Федерацией соглашений в настоящее время реально действуют только Соглашения с Латвийской Республикой, с Кыргызской Республикой, Республикой Туркменистан, Республикой Армения и Республикой Азербайджан. В Российской Федерации, помимо указанных Соглашений, ратифицированных федеральными законами, специальное законодательство, в котором бы нашло закрепление понятие переселенцев, определение статуса переселенцев, а также членов их семей, содержание и объем осуществляемых в отношении них мер государственной поддержки, отсутствует. Не рассматриваются переселенцы и члены их семей как специальная категория лиц, которым в упрощенном порядке может быть предоставлено гражданство РФ. Такая ситуация не соответствует целям названных выше Соглашений по вопросам переселения и защиты прав переселенцев. 
Режим наибольшего благоприятствования для переселения на территорию РФ, исходя из содержания текста названных Соглашений, предоставлен лицам, получившим разрешение на переезд из Туркменистана в Российскую Федерацию и статус переселенца. Это вытекает из положения ст. 9 Протокола от 18 мая 1995 г. о порядке реализации Соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев, в соответствии с которым переселенцам, приобретающим путем покупки, обмена, дарения и т.д. недвижимость в государстве, на территории которого они намереваются постоянно проживать, не может быть отказано в регистрации для постоянного проживания по месту нахождения приобретаемой недвижимости. 
С момента вступления в силу Закона о правовом положении иностранных граждан в РФ, установившего для отдельных категорий иностранных граждан режим временного проживания на территории РФ, указанное выше положение Протокола позволяет при наличии в собственности жилья паспортно-визовым подразделениям оформлять документы для постоянного проживания в Российской Федерации гражданам Республики Туркменистан, минуя стадию оформления разрешений на временное проживание. 
Однако данные лица, имея статус переселенцев, не являются гражданами Российской Федерации, и для этих лиц, при наличии гражданства бывшего СССР, возможно получение гражданства России в упрощенном порядке. Вместе с тем ст. 14 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ (в ред. от 2 ноября 2004 г.) "О гражданстве Российской Федерации" устанавливает, что иностранные граждане и лица без гражданства, имевшие гражданство СССР, прибывшие в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, зарегистрированные по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 г. либо получившие разрешение на временное проживание в Российской Федерации, принимаются в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке и без представления вида на жительство, если они до 1 января 2006 г. заявят о своем желании приобрести гражданство РФ. Получается, что добровольные переселенцы по международному двустороннему Соглашению между Россией и Туркменистаном, чтобы получить гражданство России, должны были либо зарегистрироваться по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 г., либо получить разрешение на временное проживание в Российской Федерации. 
Таким образом, минуя стадию оформления разрешений на временное проживание, вытекающую из международных обязательств РФ, наши соотечественники - граждане бывшего СССР, при отсутствии других оснований для подачи заявления о приобретении гражданства РФ в упрощенном порядке, реально не смогут воспользоваться льготными условиями приобретения гражданства Российской Федерации, вытекающими из двустороннего Соглашения России и Туркменистана. Такая ситуация не создает необходимой корреляции российского законодательства с положениями международного права и международными обязательствами РФ. 
Решение поставленных проблем потребует внесения существенных изменений в действующее российское законодательство в области миграции. Вместе с тем реализация указанных мер позволит создать действенный механизм защиты прав мигрантов на территории РФ, существенно стабилизирует миграционную ситуацию в стране. 
Журнал российского права, 2006, N 1

Актуальные проблемы законодательства в сфере миграции: пути решения

Степанов В.А.

УДК 349.2 
ББК 67.405.1

В статье рассматриваются пробелы и противоречия норм права, регулирующих пребывание (проживание) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Предлагаются пути устранения имеющихся недостатков правового положения неграждан Российской Федерации и совершенствования деятельности служб и подразделений Федеральной миграционной службы.

Ключевые слова: депортация ,  миграционный учет , руд иностранных граждан и лиц без гражданства , юридическая ответственность иностранцев .

Становление миграционного законодательства России приходится на начало 90-х годов, когда в Россию хлынули потоки мигрантов из бывших республик Советского Союза, и Российская Федерация, оказалась перед необходимостью в кратчайшие сроки, "в авральном режиме" разработать и принять миграционное законодательство и на его основе приступить к государственному регулированию данной проблемы.

То обстоятельство, что миграционные законы готовились в условиях практически непрекращающегося оперативного приема и размещения десятков тысяч беженцев и вынужденных переселенцев, а также при ощутимой нехватке специалистов в этой области, не могло не сказаться на качестве этих законов. Кроме того, законы не были экономически соотнесены с реальными возможностями государства по приему и размещению вынужденных мигрантов и вследствие этого носили во многом общий и декларативный характер.

Действующее российское миграционное законодательство далеко не в полной мере отражает стоящие сегодня перед страной социально-экономические и политико-правовые задачи. По-прежнему не ликвидированы некоторые правовые пробелы.

Актуальной проблемой в настоящее время является установление личности иностранного гражданина и (или) лица без гражданства утративших документы, удостоверяющие их личность.

Статьей 10 Федерального закона от 25 июля 2002 года (в редакции ФЗ от 28 июня 2009 года) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [1] (далее – Федеральный закон от 25 июля 2002 года) предусмотрено, что документами, удостоверяющими личность иностранного гражданина в Российской Федерации, являются паспорт иностранного гражданина либо иной документ, установленный федеральным законом или признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина. Документами, удостоверяющими личность лица без гражданства в Российской Федерации, являются:

1. документ, выданный иностранным государством и признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность лица без гражданства;
2. разрешение на временное проживание;
3. вид на жительство;
4. иные документы, предусмотренные федеральным законом или признаваемые в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документов, удостоверяющих личность лица без гражданства.

В тоже время вышеуказанным и иными действующими нормативными правовыми актами не предусмотрена форма документа, хотя бы временно удостоверяющего их личность. Отсутствие названного документа приводит к тому, что иностранный гражданин становится нелегалом, продолжает дальше проживать в стране, но уже без законных оснований. Большинство из них не знают, как поступить в данной ситуации, живут порой по несколько лет, скрываясь от властей. При этом они не только находятся на территории РФ незаконно, но и работают без разрешения на работу, не платят соответствующие налоги.

В части первой ст. 18.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях говорится, что «нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся в отсутствии документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, или в случае утраты таких документов в неподаче заявления об их утрате в соответствующий орган», влечет административный штраф в размере от 2000 до 5000 рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового. Соответственно в законодательстве должен быть прописан порядок и сроки обращения иностранного гражданина в органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции в случае утраты документа, удостоверяющего личность.

На сегодняшний день такой порядок и сроки обращения в соответствующие органы отсутствуют. Таким образом, существует ответственность за нарушение правила, но самого правила не существует.

В связи с этим целесообразно внести дополнения в Федеральный закон от 25 июля 2002 года, определяющие порядок и сроки обращения иностранных граждан в случае утраты документов, удостоверяющих личность. Необходимо определить понятие, порядок выдачи и форму временного документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина, с указанием органа, уполномоченного временно документировать иностранных граждан (например, Федеральная миграционная служба).

Существуют проблемы реализации норм права, регулирующих вопросы миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства.Согласно статье 22 Федерального закона от 18 июля 2006 года (в редакции ФЗ от 23 июля 2008 года) «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» [2] постановка иностранных граждан на учет по месту пребывания осуществляется при получении органом миграционного учета уведомлений об их прибытии в место пребывания. Для постановки иностранного гражданина на учет по месту пребывания иностранец предъявляет принимающей стороне документ, удостоверяющий его личность и признаваемый Российской Федерацией в этом качестве, а также миграционную карту. После направления принимающей стороной уведомления об его прибытии в место пребывания, получает от нее отрывную часть бланка указанного уведомления.

В соответствии со статьей 23 основаниями снятия иностранного гражданина с учета по месту пребывания являются: убытие иностранного гражданина из места пребывания, выезд иностранца из Российской Федерации.

Снятие иностранного гражданина с учета по месту пребывания осуществляется после получения от принимающей стороны отрывной части бланка уведомления о прибытии данного иностранного гражданина в место пребывания. Отрывная часть бланка уведомления о прибытии данного иностранного гражданина в место пребывания должна быть направлена принимающей стороной в соответствующий орган миграционного учета не позднее чем через два дня со дня убытия данного иностранного гражданина из места пребывания.

Согласно статье 11 Федерального закона от 25 июля 2002 года, иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с настоящим Федеральным законом. Если иностранный гражданин по каким-либо причинам решил сменить место временного пребывания и переехать в другую область, регион России, он обязан сдать при убытии отрывной бланк уведомления принимающей стороне. Каким образом органы миграционного учета смогут проверить законность его пребывания до того, как он прибыл в новое место пребывания – неизвестно.

Такая же проблема возникает при передвижении иностранного гражданина по территории РФ до государственной границы для выезда из РФ и соответственно в пунктах её пересечения. Документов с отметкой о постановке на миграционный учет в месте временного пребывания у него нет, проверить данного иностранного гражданина по информационным учетам представляется практически невозможным ввиду отсутствия единой базы данных. Иностранным гражданам приходится делать ксерокопии бланка уведомления и предъявлять её при проверке документов, вследствие чего также возникают проблемы. Это является одним из существенных недостатков миграционного учета, приводящим к бесконтрольности пребывания иностранных граждан в РФ.

Ещё одна проблема возникает, когда иностранный гражданин по окончании срока временного пребывания в РФ уезжает, забрав с собой отрывную часть бланка уведомления.

При этом принимающая сторона не может в соответствии с законом направить в территориальный орган в сфере миграции данный документ для снятия иностранного гражданина с миграционного учета, вследствие чего совершает административное правонарушение, предусмотренное ч. 4 ст. 18.9 КоАП РФ: «Неисполнение принимающей стороной обязанностей в связи с осуществлением миграционного учета».

Одной из проблем пребывания иностранных граждан в Российской Федерации является их нахождение в России после привлечения к административной ответственности за нарушение сроков пребывания.

Согласно ст. 5 Федерального закона от 25 июля 2002 года срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы. Срок временного пребывания иностранного гражданина, прибывшего в порядке, не требующем получения визы, не может превышать девяносто суток, за исключением случаев, предусмотренных законом. К таковым относятся случаи, когда на день истечения указанных сроков:

• иностранным гражданином получено разрешение на временное проживание в Российской Федерации, либо у него приняты заявление и иные документы, необходимые для получения им разрешения на временное проживание;
• с иностранным гражданином заключен трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг).

Иностранный гражданин, временно пребывающий на территории РФ до истечения срока миграционного учета при наличии вышеуказанных оснований, обязан продлить его, либо покинуть территорию Российской Федерации. Пребывание свыше срока, в течение которого ему разрешено находиться в России, влечет нарушение законодательства и наступление административной ответственности. После привлечения иностранного гражданина к административной ответственности по ст.18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ) за нарушение правил пребывания в России, иностранец переходит в разряд нелегалов.

Согласно статье 32.2 КоАП РФ административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее тридцати дней со дня вступления постановления о назначении административного штрафа в законную силу. Статья 30.3 КоАП РФ предусматривает, что жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления о назначении наказания.