Создание контрактной системы в Российской Федерации как основы правового регулирования закупок товаров, работ и услуг

 

В данном подразделе предполагается рассмотрение действующей системы  государственного заказа с точки зрения ее преимуществ и недостатков.

К преимуществам существующей системы регулирования государственных  закупок можно отнести неидеальное, но довольно четко структурированное  регламентирование самого процесса размещения заказа от этапа опубликования извещения о проведении того или иного способа размещения заказа до этапа заключения контракта. Таким образом, в существующей системе регулирования процесса размещения заказа довольно четко обозначены взаимоотношения государственных (муниципальных) заказчиков с участниками размещения заказа.

Стоит отметить, что с  принятием ФЗ № 94, создалось единое экономическое пространство государственных  и муниципальных заказов, а также  появился единый регламент проведения размещения заказа для всех субъектов. Закон принимался для борьбы с коррупционной составляющей сферы государственного заказа, в результате чего процедуры размещения заказа стали жестко регламентированы, а также максимально упрощены применяющиеся правила и процедуры.

Разумеется, остаются спорными некоторые положения законодательства Российской Федерации о закупочной деятельности, но в целом на практике законодательство демонстрирует себя на довольно неплохом уровне.

Однако проблемой ФЗ № 94, как основного регламента закупочной деятельности государства, является именно то, что законодательный упор сделан именно на процесс размещения заказа, и при этом слабо описано регулирование деятельности заказчиков в периоды до опубликования извещения и после заключения контракта.

Многие эксперты отмечают, что одним из недостатков ФЗ № 94 является отсутствие четкой регламентированной системы планирования закупок. В своей статье Воробьева А.И. - старший аналитик юридической службы Центра исследования бюджетных отношений выделяет несколько недостатков действующего законодательства и отмечает, что этап планирования закупок действительно слабо регламентирован. Автор статьи отмечает, что, несмотря на наличие такой законодательной нормы, как ч. 5.1 ст. 16 ФЗ № 94, которая гласит, что «заказчики, уполномоченные органы размещают на официальном сайте планы-графики размещения заказов в порядке и по форме, установленным нормативным правовым актом, указанным в части 7 настоящей статьи» и вступления в законную силу  совместного приказа Минэкономразвития России № 761 и Федерального казначейства № 20н (от 27 декабря 2011 г.), утвердившего форму планов-графиков размещения заказов, а также их порядок размещения на официальном сайте, проблем не решило.

Причинами  тому, по мнению Воробьевой А.И., являются следующие  недостатки:

1. «планы-графики, разрабатываемые сегодня, не имеют привязки к целевым мероприятиям, поэтому обосновать целесообразность указанных в них закупок представляется крайне затруднительным»³⁴, в связи с чем, размещение заказа проводится по завышенной начальной (максимальной) цене, а также это является причиной приобретения заказчиками товаров, подпадающих под категорию предметов роскоши;

2. «законодательно не  регламентирована процедура внесения  изменений в план-график»

3. «невнесение закупок  в план-график фактически не  несет правовых последствий, так как санкция за такое правонарушение в законодательстве отсутствует», что, по мнению автора статьи, способно приводить к злоупотреблениям со стороны заказчика в связи с тем, что широкий круг поставщиков не способен провести полномасштабную подготовку для участия в том или ином размещении заказа»³⁵.

Кроме того, многие эксперты отмечают, что масштабной проблемой  действующего закона о закупках является то, что основным критерием выбора победителя торгов является именно лучшие условия по цене контракта. В результате того, что выбор поставщика осуществляется по критерию «лучшие ценовые условия исполнения контракта», в том числе в результате объемного снижения начальной (максимальной) цены контракта (а снижение НМЦ, согласно законодательству, не имеет нижнего порога и снижение возможно вплоть до нулевой отметки) в случае проведения аукционов, то возможными последствиями подобного выбора могут быть поставки товара, оказание услуг и выполнение работ низкого качества. Позиция Минэкономразвития также заключается в том, что значение цены как критерия оценки конкурсных предложений в ряде случаев преувеличено.

Таким образом, серьезной  причиной возможных поставок товаров, выполнения работ и оказания услуг  низкого качества является отсутствие нижнего порога снижения цены контракта, что создает определенные проблемы при реализации закона на практике и приводит к увеличению  неэффективных государственных закупок.

Также выделяются проблемы отсутствия регулирования взаимоотношений  заказчика и участника размещения заказа, с которым заключен контракт.

В своей статье Воробьева  А.И. приводит пример ситуации, когда  поставщиком в процессе исполнения контракта, поставляется товар ненадлежащего  качества. Если поставщик не желает исправлять недостатки исполнения контракта, то у заказчика остается три варианта действий.

1. Обратиться в Арбитражный  суд с иском о расторжении  контракта;

2. Расторгнуть контракт  по обоюдному согласию;

3. Совершить приемку  товара с недостатками.

Автор статьи отмечает, что  самым распространенным и удобным для заказчика вариантом является совершение приемки товара ненадлежащего качества ввиду продолжительных временных издержек при обращении в Арбитражный суд, а также сомнительности в том, что поставщик согласится на расторжение контракта по обоюдному согласию, что, в свою очередь, имеет отражение на социальной составляющей государственного заказа.

Согласно статье «94-ФЗ: экономия или распил бюджетных денег?»  от 07.02.2012 по словам Эльвиры Набиуллиной, «94-ФЗ сделал процедуру госзаказа  прозрачной, однако идеология закона не позволяет ответить на вопрос, какой результат получит заказчик. Среди недостатков 94-ФЗ министр называет фактор цены. По ее мнению, экономия часто бывает мнимой, так как зачастую начальные цены контрактов необоснованно завышаются»³⁶.

В соответствии со статистическими  данными проведенных государственных  закупок в 2012 году Росстата было проведено  всего 11 918 602 размещения заказа, из них 49 100 открытых конкурсов, 1 498 закрытых конкурсов, 625 165 открытых аукционов в электронной форме, 3 034 закрытых аукциона, 489 580 запросов котировок, 10 750 225 размещений заказа у единственного поставщика (из них 804 160 - без проведения торгов и запросов котировок, 9 946 065- закупки малого объема) (полная статистическая таблица представлена в Приложении № 2 к настоящей работе)³⁷. Как видно из статистики, максимальное количество процедур государственных закупок были проведены в форме размещения заказа у единственного поставщика (10 750 225), то есть фактически без конкуренции.

На практике недостатки ФЗ № 94 приводят к тому, что имеет место осуществление закупок товаров, являющихся предметом роскоши и в то же время дешевого питания для образовательных учреждений и низкокачественных медикаментов и оборудования для учреждений здравоохранения.

Необходимо также заметить, что, исходя из практики контролирующего  органа, включение сведений в реестр недобросовестных поставщиков является довольно субъективным в том плане, что в ФЗ № 94 не прописаны конкретные обстоятельства, в связи с которыми тот или иной участник должен быть признан уклонившимся от заключения государственного контракта с заказчиком. Поэтому, по мнению автора, необходимо ужесточить регламент, конкретизируя по порядку случаи и условия, по которым участник признается уклонившимся.

Кроме того, в настоящее время широко распространена практика предоставления поддельного обеспечения исполнения контракта в виде банковской гарантии. В этой связи, необходимостью для настоящей системы государственного заказа, а взгляд автора, является введении реестра банковских гарантий, а также установления требования к заказчикам проверять обеспечение исполнения контракта, представленное участником  размещения заказа, в обязательном порядке.

Таким образом, резюмируя  данную Главу, можно выделить следующие  основные недостатки ФЗ № 94:

• отсутствует система планирования закупок;
• низкоквалифицированное выставление требований к продукции, в том числе к ее качеству;
• отсутствует регламентация требований к финансовому обеспечению контрактов;
• недостаточная регламентация ответственности за нарушения законодательства о размещении заказов;
• недостаточный контроль за стадиями исполнения контрактов и за конечным результатом, принимаемый товар во многих случаях не соответствует заданному качеству;

На устранение подобных недостатков направлен Федеральный закон № 44 (ФЗ-44) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее – ФЗ № 44).

Таким образом, рассмотрев преимущества и недостатки действующей  системы государственных закупок, перейдем к рассмотрению нововведений, которые предполагается привнести в сферу размещения государственного заказа с принятием ФЗ № 44.

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Введение Федерального закона № 44 (ФЗ-44) "О  контрактной системе в сфере  закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" как совершенствование действующей модели функционирования сферы государственного заказа

Итак, в данной главе  будут рассмотрены нововведения, привнесенные Федеральным законом  № 44 (ФЗ-44) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Нужно заметить, что с  принятием ФЗ № 44 регламентируется не только процедура размещения заказа, но и этапы подготовки к ней, а  также последствия размещения заказа после заключения государственного контракта в части исполнения оного. Также нельзя не обратить внимание на появление новых способов размещения заказа, а именно: двухэтапный конкурс, запрос предложений,  закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в случаях, указанных в ст. 84 Ф № 44. Кроме того, проводимые открытые аукционы будут исключительно в электронной форме.

В соответствии со ст. 6 ФЗ № 44 «контрактная система в сфере  закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок».³⁸

То есть, закон, прежде всего, направлен на совершенствование  системы государственного заказа, повышения  прозрачности закупочной деятельности.

2.1 Основные  положения и нововведения Федерального закона № 44 (ФЗ-44) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

 

В данном подразделе предлагается рассмотреть особенности нового законодательства, выделяя основные изменения, внесенные в закупочную систему государства с принятием ФЗ № 44.

2.1.1 Планирование, обоснование закупок, нормирование

 

Итак, начнем с такого нововведения, как регламентация  этапов планирования, обоснования закупок  и нормирования.

Так, в соответствии со ст. 17 ФЗ № 44 планирование закупок осуществляется путем составления и утверждения планов закупок и планов-графиков, первый из которых утверждается на период срока действия соответствующего бюджета, второй на очередной финансовый год.

Планы закупок, формируемые в процессе составления проекта бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, должны содержать в себе цель закупки, обоснование ее необходимости, сроки осуществления планируемых закупок, а также объемы финансового обеспечения на проведение закупки. Причем, при необходимости, связанной с изменением цели закупки, нормативов затрат на закупки, с реализацией федеральных законов, приказов, поручений и других нормативно-правовых актов, в такие планы закупок могут вноситься изменения. Однако требования об обязательном планировании закупок вступят в силу только с 1 января 2015 г.

В соответствии с планом закупок заказчику необходимо сформировать план-график закупок, в котором, согласно ст. 21 ФЗ № 44 будут иметь отражение  такие сведения, как идентификационный код закупки, определенный в соответствии со статьей 23 настоящего Федерального закона;

- наименование и описание  объекта закупки с указанием  характеристик такого объекта,  обоснование, этапы оплаты (если  исполнение контракта и его  оплата предусмотрены поэтапно);

- способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и обоснование выбора этого способа;

- дата начала закупки;

- информация о размере предоставляемых обеспечения соответствующей заявки участника закупки и обеспечения исполнения контракта.

Заказчик может осуществить ту или иную закупку только в случае, если она содержится в плане закупок и в плане-графике. Поэтому, в случае изменения каких-либо параметров закупки, данные изменения должны быть отражены в плане-графике. Данное требование примет законную силу только с 1 января 2016 г.