Создание контрактной системы в Российской Федерации как основы правового регулирования закупок товаров, работ и услуг

Правительство Российской Федерации

 

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

 

«Национальный исследовательский  университет  
«Высшая школа экономики»

• Факультет Государственного и муниципального управления

• Кафедра финансового менеджмента в государственном секторе

 

 

• ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

 

 

На тему: «Создание контрактной системы в Российской Федерации как основы правового регулирования закупок товаров, работ и услуг»

 

 

Студент группы № 59-ФТУ

Королев  Дмитрий Михайлович

                     

 

Руководитель ВКР

старший преподаватель,

д.э.н.                                                      Саакян Татьяна Васильевна

 

 Рецензент: начальник  отдела бюджетного законодательства  Департамента бюджетной политики и методологии Министерства Финансов Российской Федерации

Шамьюнов Марат Маратович

 

 

 

Москва, 2013

 

                            Содержание

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                              Введение

 

Роль государственных  закупок в функционировании государства  весьма высока, так как, исходя из определения  данного термина, - это приобретение товаров и услуг, а также выполнение работ для государственных нужд. По классификации, предложенной ЮНСИТРАЛ, «к товарам обычно относят сырье, изделия, оборудование и предметы в твердом, жидком или газообразном состоянии, электрическую энергию, а также услуги, сопутствующие поставкам товаров, если стоимость таких услуг не превышает цены самих товаров. Под работами подразумевают любую деятельность, связанную со строительством, реконструкцией, сносом или ремонтом зданий, сооружений или объектов, в том числе подготовку строительной площадки, выемку грунта, возведение, сооружение, монтаж и отделку, а также сопутствующие строительные услуги, такие как бурение, геодезические работы, аэро- и спутниковая съемка, сейсмические исследования и аналогичные услуги, если их стоимость не превышает стоимости работ. Наконец, к услугам методом исключения относят любой предмет закупок помимо товаров и работ. Законодательное регулирование различных категорий закупок обычно различается, причем в первую очередь это касается используемых тендерных процедур и способов определения победителей».¹

Система государственных закупок – это комплексная система обеспечения государственных (муниципальных) нужд в товарах, услугах и работах как отдельно взятого государственного (муниципального) учреждения, так и нужд государства в целом.

Деятельность обеспечения  государственных (муниципальных) нужд регулируется множеством нормативно-правовых актов, основным из которых будет уделено отдельное внимание. Базовым регламентом такой деятельности в настоящий момент является, конечно же, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ  "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Для начала необходимо понять, что такое «государственные (муниципальные) нужды», а также «нужды федеральных  бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации».

Так, в соответствии с  ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94 (далее – ФЗ № 94) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных  и муниципальных нужд" под государственными нуждами понимаются «обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (далее также - федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (далее также - нужды субъектов Российской Федерации). Под нуждами федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации понимаются обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений».²

Под муниципальными же нуждами, согласно ч. 2 ст. 3 ФЗ № 94 понимаются «обеспечиваемые  за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. Под нуждами муниципальных бюджетных учреждений понимаются обеспечиваемые муниципальными бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах данных бюджетных учреждений».³

Действительно, без системы  государственных закупок невозможно себе представить функционирование большой и сложной системы  деятельности государства. Ведь такая  система состоит из множества  элементов, каждый из которых решает определенную поставленную задачу. Под элементами такой системы автор понимает звенья цепи государственных (муниципальных) учреждений, которые, взаимодействуя друг с другом, решают государственные задачи, для которых подобные учреждения и были созданы. Для того, чтобы государственные (муниципальные) учреждения имели возможность эффективно функционировать в системе управления государством, успешно решая поставленные задачи, необходимо удовлетворение потребностей данных учреждений, да и потребностей в масштабе государства, в определенных товарах, услугах, работах, например, от канцелярских принадлежностей и до военно-промышленных продуктов, поэтому актуальность темы представляется весьма высокой.

Система государственного заказа в Российской Федерации является одной из самых развитых и эффективных систем обеспечения нужд государства во всем мире как с точки зрения нормативно-правового регулирования, так и с точки зрения его практического применения в работе системы. Нельзя не отметить, что система государственного заказа в России продолжает развиваться и совершенствоваться.

С 1 января 2014 года вступает в законную силу Федеральный закон  № 44 (ФЗ-44) "О контрактной системе  в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных  и муниципальных нужд", с принятием которого произойдут многие изменения в сфере размещения государственного (муниципального) заказа.

Целью настоящей работы является изучение и оценка вступающего  в скором времени Федерального закона № 44 (ФЗ-44) "О контрактной системе  в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", как основы правового регулирования закупок товаров, работ и услуг в Российской Федерации.

В качестве задач данной работы можно выделить следующие  пункты:

- рассмотрение действующей системы регулирования государственных закупок товаров, оказания услуг, выполнения работ в Российской Федерации, в том числе нормативно-правовое регулирование закупок для государственных (муниципальных) нужд, осуществляемых государственными (муниципальными) учреждениями различных типов (Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" как основа правового регулирования государственных закупок, Федеральный закон от 18 июля 2011 года N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"), ее преимущества и недостатки.

- рассмотрение отличий  от действующей системы нормативно-правового  регулирования государственных  закупок, в том числе планирование, обоснование закупок, нормирование; новые способы выбора поставщиков, подрядчиков, исполнителей; исполнение и изменение государственного (муниципального) контракта; способы финансового обеспечения; контроль в сфере размещения государственного (муниципального) заказа

-   рассмотрение  зарубежного опыта размещения  государственного заказа, примеров  эффективного функционирования  системы государственных закупок  за рубежом. 

Предметом исследования является оценка Федерального закона № 44 (ФЗ-44) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" как основы правового регулирования закупочной деятельности.

Итак, обозначив цели и задачи настоящей работы, можно  перейти к их реализации.

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Действующая  система регулирования государственных  закупок товаров, оказания услуг, выполнения работ в Российской Федерации.

Регулирование размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд является, как уже говорилось выше, одной из наиболее важных задач, стоящих перед государственными органами любой страны.

В Российской Федерации  к вопросам, связанным с государственными и муниципальными закупками, в настоящее  время приковано огромное, можно сказать беспрецедентное внимание. Такую ситуацию можно объяснить тем, что введение Федерального закона № 44 (ФЗ-44) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" завершит эпоху действующего в настоящий момент Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", что, непременно, вызывает огромное количество дискуссий по этому поводу.

Ну а пока ФЗ-44, совершенствующий сферу размещения государственного заказа, не вступил в законную силу, целесообразно было бы рассмотреть  особенности действующей системы  государственных закупок.

В данной главе предлагается рассмотреть историю развития нормативно-правового регулирования сферы государственного заказа, действующее нормативно-правовое регулирование закупок для государственных (муниципальных)  нужд, осуществляемых государственными (муниципальными) учреждениями различных типов, а также основные преимущества и недостатки функционирования системы государственных закупок в Российской Федерации.

1.1 История развития  нормативно-правового регулирования  закупок для государственных  (муниципальных) нужд в Российской  Федерации.

 

Нормативно-правовое регулирование  является неотъемлемой частью  функционирования любой сложной системы. Такое  регулирование является необходимым, так как в подобном базовом  регламенте уточняются действия, которые  вправе или должны/не должны  совершать  стороны, будь то представитель государственного сектора или частного.

В настоящий момент действует  демонстрировавшая себя довольно успешно  на протяжении многих лет с момента  принятия нормативно-правовая база, регулирующая сферу госзаказа. Разумеется, она  не идеальна, но она является предметом постоянного совершенствования, о чем свидетельствует вступающий в 2014 году в силу новый закон о государственных закупках.

Но прежде, чем рассматривать  действующую нормативно-правовую основу, регулирующую сферу государственного заказа, было бы рационально выполнить краткий обзор истории формирования нормативно-правовой базы государственных закупок со времен возникновения Российской Федерации, то есть с момента перехода страны от командно-плановой к рыночной экономике.

Итак, первым нормативно-правовым актом в период перехода к рыночной экономике, регулирующим сферу государственного заказа являлся принятый весной 1992 года Закон РФ от 28.05.1992 № 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд". В целях реализации данного закона было принято Постановление Правительства РФ от 27.08.1992 № 638 "Об организации работ по реализации Закона Российской Федерации "О поставках продукции и товаров для государственных нужд".

Согласно нормам данного  закона, возможным и основным способом размещения государственного заказа являлся конкурсный отбор поставщиков, организация федеральных, региональных торгов и других мероприятий.

Данный нормативно-правовой акт состоял всего лишь из 5 статей, которые вовсе не регулировали саму процедуру проведения торгов.

Спустя 2 года  был принят Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ "О поставках продукции для  федеральных государственных нужд", заменивший Закон РФ от 28.05.1992 № 2859-1.

 В соответствии  с ч. 5 ст. 3 ФЗ № 60 размещение  заказов для государственных нужд могло проводиться путем проведения открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов, аукционов на конкурсной основе⁴.

Однако введение нового закона не решило проблему отсутствия  хоть какого-то регламента проведения торгов, в связи с чем, перечисленные выше способы размещения заказа не пользовались популярностью среди государственных заказчиков.