Система платежей за загрязнение окружающей среды: механизм, практика и ее перспективы

Объем сбросов  загрязненных сточных вод, отводимых в поверхностные водные объекты, по предварительным данным, в 2007 г. составил 175,6 млн. м3, на 1,9 млн. м3 ниже уровня предыдущего, 2006 года. Доля загрязненных сточных вод в суммарном сбросе сточных вод в поверхностные водные объекты уменьшилась на 4 %. В целом по области от 70 до 90 % всех выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду осуществляется в пределах экологических нормативов. Качество подземных вод эксплуатируемых водоносных горизонтов, в основном, отвечает требованиям, предъявляемым к водам хозяйственно-питьевого назначения. При этом фиксируются несоответствия ПДК по барию, бору, фтору, железу и альфа-активности, что имеет природный характер и обусловлено составом водовмещающих пород и неотектоническими факторами. По заключению Лаборатории изотопных материалов Всероссийского НИИ минерального сырья им. Н.М. Федоровского МПР России вода из скважин соответствует нормативам по радиационной безопасности.

Локальный (на реперных участках) агроэкологический мониторинг почв выявил дальнейшее снижение плодородия и повышение кислотности почв. Максимальное содержание подвижных форм тяжелых металлов (ТМ) не превышает 0,15 предельно-допустимой концентрации (ПДК). Остаточные количества пестицидов в почвах присутствуют в следовых количествах.

В образцах растительной продукции содержание валовых форм тяжелых металлов ниже максимально-допустимого  уровня. Содержание радионуклидов не представляет опасности для здоровья человека. Пестициды в растительной продукции отсутствуют.

По результатам проверок специалистами департамента в 2007 г. выдано 357 предписаний об устранении выявленных нарушений природоохранного законодательства, наложено 175 штрафов на общую сумму 924,7 тыс. руб., в том числе 20 штрафов на сумму 85,0 тыс. руб. - через Мировой суд (за невыполнение предписаний). В течение 2007 г. материалы 40 дел об административных правонарушениях направлялись в отделы судебных приставов соответствующих городов и районов для взыскания штрафов.

Также в результате проведенных специалистами департамента мероприятий по государственному экологическому и водному контролю в 2007 году:

- взыскана задолженность  по плате за негативное воздействие на окружающую среду и доначислено средств в бюджеты разных уровней на общую сумму 1413 тыс. руб.;

- ликвидировано захламление земель бытовыми и промышленными отходами на площади 2,01 га, в т. ч. в водоохранных зонах – на площади 0,25 га, вдоль дорог и в населенных пунктах – 1,76 га;

- предотвращено  размещение в неустановленных  для этого местах отходов 1 класса опасности в количестве 0,15 т, отходов 4 класса опасности – 400,6 т, отходов 5 класса опасности – 828,4 т.

2.3. Фактическое негативное воздействие на окружающую среду в Вологодской области.

Поступление в  областной бюджет платежей за негативное воздействие на окружающую среду в 2007 году составило 65,1 млн. руб., что в 1,8 раза больше, чем за 2006 год. Исполнение доходной части уточненного годового бюджета области за 2007 год по платежам за негативное воздействие на окружающую среду составляет 107,6 %. Средний % исполнения бюджетов муниципальных образований составляет 114,4 % (максимальный 185 % у Грязовецкого района и минимальный 75,7 % - у Бабаевского района). Только 8 муниципальных образований не обеспечили в 2007 году исполнение доходной части бюджетов по поступлению платы за негативное воздействие на окружающую среду: Верховажский – 99,1 % Кадуйский – 99 %, Чагодощенский – 96,9 %, г. Череповец – 96,6 %, Устюженский - 93,9 %, Кичм.-Городецкий – 92,3 %, Нюксенский – 88,2 %, Бабаевский – 75,7 %. Количество юридических и физических лиц, вставших на учет в качестве плательщика за негативное воздействие на окружающую среду, составляет 4627 на 1.01.2008г., с начала года поставлено на учет 1370 плательщиков (за декабрь – 149), рост к 2006 году – 42 % (при прогнозе 30 %). Информация по плате за фактическое негативное воздействие на окружающую среду за 1999-2004 гг. в Вологодской области приведена в Приложение (таблица П.1), также есть данные о темпах роста производства в области (Таблица П.2)

В 2007 от 70 до 90 % всех выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду на территории области осуществляются в пределах экологических нормативов. Проведен государственный экологический контроль состояния водоохранных зон наиболее крупных водных объектов во всех муниципальных районах, проведены проверки соблюдения природоохранного законодательства на 206 предприятиях.

В 2007 году состояние  окружающей среды в целом по области  оставалось стабильным, ухудшения его  не произошло. Рост промышленного производства и валового регионального продукта не сопровождается адекватным увеличением антропогенной нагрузки на окружающую среду. Объем выбросов загрязняющих веществ в атмосферу от стационарных источников в целом по области снизился по отношению к уровню прошлого года на 1,5 % при росте промышленного производства на 3 %. Отмечается дальнейшее снижение уровня загрязнения атмосферного воздуха в Череповце: начиная с 2005 года он не входит в число городов с очень высоким уровнем загрязнения атмосферы. Оценка качества поверхностных вод по комплексному показателю "Индекс загрязнения вод (ИЗВ)" показала, что в 80,8 % пунктов наблюдений Росгидромета в 2007 году вода относилась к категории "чистая", это на 22 % выше показателя 2006 года. Объем сбросов загрязненных сточных вод в поверхностные водные объекты по сравнению с 2006 г. снизился на 1,9 % млн. м3. Доля загрязненных сточных вод в суммарном сбросе сточных вод уменьшилась на 4 %.

В ОАО "Северсталь" реализован первый этап усовершенствования системы газоочистки в электросталеплавильном производстве, начата реконструкция системы газоочистки ТЭЦ-ПВС. Начато строительство второй очереди станции ультрафиолетового обеззараживания на левобережном участке комплекса очистных сооружений МУП "Водоканал" г. Череповца.

Завершено строительство полигона промышленных отходов в ОАО "Череповецкий Азот". Мероприятия по реконструкции сернокислотного производства (перевод на серу) на ОАО "Аммофос" позволили значительно снизить образование пиритного огарка. Во втором полугодии 2007 года закончено строительство цеха по переработке и обезвреживанию промышленных отходов на ЗАО "Вологодский подшипниковый завод". По инициативе департамента 2007 год был объявлен Годом чистой воды на Вологодчине. В течение года проводились организационные мероприятия: администрациями районов организована очистка 50 га берегов рек и родников от мусора с участием населения; регулярно публиковались материалы водоохранной тематики в средствах массовой инфорации; состоялась презентация установки УФ-обеззараживания сточных вод в санатории "Новый источник". Водохранные мероприятия осуществлялись за счет субвенций и субсидий из федерального бюджета и в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, а также средств областного бюджета и предприятий.

Позиции Вологодской  области в Северо-Западном Федеральном Округе по

отдельным показателям:

1 место по  показателю экономии свежей воды  за счет оборотного и повторного ее использования - 85 %;

2 место по  удельному весу уловленных и  обезвреженных загрязняющих веществ  в общем количестве выбросов в атмосферу, отходящих от стационарных источников - 80,4 % (в среднем по России - 74,8 %, по СЗФО - 72,9 %);

3 место по показателю использования и переработки отходов производства и

потребления – 70 %;

4 место по  объемам инвестиций, направляемых на охрану окружающей среды;

5 место по  доле загрязненных сточных вод,  сбрасываемых в поверхностные водные объекты, в общем объеме сбросов.

В 2007 г. Вологодская  область в пятый раз подряд заняла первое место по итогам проведения Всероссийской акции "Дни защиты от экологической опасности".

3. Перспективы  совершенствования

системы экологических платежей в условиях преобразования бюджетного и налогового законодательства

В настоящее время  наиболее остро стоит проблема платежей за загрязнение окружающей природной среды в части их существования в рамках бюджетного и налогового законодательства. В соответствии   с    Законом     РСФСР    от   19.12.91 г.    № 2060-1   (с изменениями  на 10.07.01 г.) «Об охране окружающей  природной среды» платежи за загрязнение окружающей среды исполняют не только фискальную, но и стимулирующую функцию, носят компенсационный характер за негативное воздействие и должны использоваться на ликвидацию конкретного нанесенного вреда или предотвращение будущего загрязнения окружающей среде. По своей сути платежи за загрязнение окружающей среды призваны служить реальной альтернативой затратам на предотвращение негативного воздействия на природную среду. То есть, предприятиям-природопользователям должно быть экономически выгоднее осуществлять природоохранные мероприятия, нежели платить за загрязнение окружающей среды. Плата за вредное воздействие основана на выдаче каждому природопользователю нормативов допустимого воздействия на водные объекты, атмосферу, лимитов размещения отходов и осуществления постоянного контроля за загрязнением регионов в результате деятельности каждого из природопользователей. Необходимо совершенствование законодательных и правовых нормативных актов для обеспечения персональной ответственности за целевое, эффективное использование собираемых с природопользователей средств в федеральный и региональные бюджеты. Повсеместно налоговые органы не допускают корректировки (уменьшения) платежей природопользователей в бюджеты субъектов Российской Федерации на величину согласованных и осуществленных ими первоочередных природоохранных мероприятий, что предусмотрено Постановлением Правительства «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» от 28.08.92 № 632. За последние годы, ввиду необоснованно заниженных базовых ставок платежей, экологические платежи утратили свою первоначальную стимулирующую функцию. Таким образом, полностью утрачивается стимулирующая роль платежей и их целевой характер.

Кроме того, в условиях коренного преобразования всей эколого-экономической системы в нашей стране встал вопрос о введении экологического налога на производство и использование экологически вредной продукции и экологически опасных технологий, и причастности к понятию «экологический налог» платежей за загрязнение окружающей среды.

Социально-экономическая  сущность любого налога определяется экономическими условиями и задачами, стоящими перед государством. К основным способам формирования доходной части бюджета относятся как налоги, так и неналоговые платежи, к которым до настоящего времени относились и платежи за загрязнение окружающей среды.

Существует проблема четкого разграничения понятий  «налог» (включая экологический  налог, предусмотренный ст. 24 Федерального закона «Об охране окружающей природной среды») и неналоговый платеж (в т.ч. платежи за загрязнение окружающей среды). Эти два понятия имеют много общих черт: установленные законодательством порядок и условия взимания, обязательность уплаты, принудительный характер изъятия, связь платежа с бюджетом. Вместе с тем отождествлять данные понятия в настоящее время в соответствии с действующим налоговым законодательством нельзя. С одной стороны, принципы построения и взимания платежей за загрязнение окружающей среды носят элементы налога, но с другой - экологические платежи, ввиду своей природной универсальности и разнообразности, не могут иметь признак абстрактности, присущий любому налогу. Так налог не имеет целью покрыть какую-либо конкретную статью расхода бюджета, напротив платежи за загрязнение окружающей среды должны расходоваться строго на природоохранные цели - мероприятия, предусмотренные федеральными и региональными экологическими программами. Для взыскания с природопользователей платежей за загрязнение из бюджета как федерального, так и региональных должно осуществляться финансирование контроля за состоянием окружающей среды (в части оплаты государственных контролеров и материально-технического обеспечения на современном уровне). Увеличение доходной части бюджета за счет штрафных санкций, поступления платежей за сверхнормативное (непланируемое) загрязнение окружающей среды возможно только при выделении дополнительных средств из бюджета на контрольно-инспекционную деятельность.

Следует отметить, что  для законодательного установления «экологического налога», а также  для введения платежей за загрязнение  окружающей среды в налоговую  систему огромное значение имеет  определение элементов налогового производства.

В общем виде в соответствии с нормами Налогового кодекса РФ налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налога, к которым относятся: объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты. В ряде случаев могут быть предусмотрены налоговые льготы и основания для их использования.

Учитывая вышеизложенное, становится ясно, что понятие «экологический налог» не может подразумевать и  налог на производство, и использование экологически вредной продукции и продукцию, выпускаемую с применением экологически опасных технологий, и платежи за загрязнение окружающей среды.

Следует отметить, что  налог на производство и использование  экологически вредной продукции и экологически опасных технологий, и платежи за загрязнение окружающей среды не могут строиться и организовываться на единых принципах взимания налогов, так как элементы налога (такие как налоговая база, налоговая ставка, порядок исчисления налога), имеющие универсальное значение, будут значительно различаться.

Таким образом, при введении в Налоговый кодекс Российской Федерации  экологического налога необходимо разработать  две самостоятельные главы.

Если в Налоговом  кодексе Российской Федерации под  экологическим налогом понимать не только налог на производство и использование экологически вредной продукции и экологически опасных технологий, но и плату за загрязнение окружающей природной среды, практически исчезает не только система экологических фондов, но и отдельные экологические фонды. Налоги не предполагают целевого использования. Поскольку экологический налог является федеральным, его распределение между бюджетами       разного      уровня   должно  регламентироваться    законом «О федеральном бюджете на соответствующий год». Тем самым бюджеты субъектов Российской Федерации могут лишиться поступлений от платежей за загрязнение окружающей среды, и будет искажена суть платежей за загрязнение, которые должны расходоваться в основном там, где осуществлено вредное воздействие для скорейшей ликвидации нанесенного вреда.

С учетом данной ситуации можно сформулировать следующие  основные проблемы, которые возникнут  по рассматриваемым налогам и  платежам:

• будет утрачен механизм контроля за целевым использованием этих платежей (т.е. по сути, они растворятся в общих доходах бюджетов, что резко обострит ситуацию с финансированием различных федеральных и региональных природоохранных мероприятий и программ);
• предстоит отработать механизм установлением новых лимитов и нормативов на загрязнение природной среды;
• необходимо определить порядок внесения платежей организациями, которые зарегистрированы в одном субъекте федерации, а осуществляют загрязнение в другом.

Кроме того, введение платежей за загрязнение окружающей среды в налоговую систему подразумевает, что экологические платежи должны выполнять фискальную функцию, т.е. обеспечивать формирование доходов бюджетной системы (и/или государственных экологических фондов), распределительную функцию, т.е. через государственный бюджет (и/или государственные экологические фонды) осуществлять финансирование первоочередных природоохранных мероприятий и стимулирующую функцию, которая в значительной мере является производной первых двух функций.