Система платежей за загрязнение окружающей среды: механизм, практика и ее перспективы

В случаях, когда филиалы  и иные подразделения предприятий  расположены на территории других национально-государственных и административно-территориальных образований, величина платы за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов и другие виды вредного воздействия согласовывается с территориальным органом охраны природы по месту нахождения этих филиалов и подразделений. Расчеты по формам направляются предприятием в налоговую инспекцию по месту его нахождения.

Установить срок уплаты платы за негативное воздействие  на окружающую среду, подлежащей уплате по итогам отчетного периода, не позднее 20 числа месяца, следующего за отчетным периодом. Отчетным периодом признается календарный квартал.

Перечисление предприятиями  платы за загрязнение окружающей природной среды осуществляется ежеквартально в следующие сроки:

• плановые платежи не позднее 20 числа последнего месяца квартала;
• фактические платежи не позднее 20 числа месяца, следующего за отчетным кварталом.

В IV квартале налогоплательщики перечисляют плановые платежи не позднее 20 декабря, а скорректированные – не позднее 20 января следующего года. Не внесенные в срок платежи взыскиваются с предприятий в бесспорном порядке.

Суммы платежей, излишне  внесенных в бюджет, засчитываются  предприятию в счет платы следующего квартала.

В соответствии  со  ст.   80  части  первой  Налогового кодекса Российской Федерации налоговая  декларация представляется в  налоговый орган по месту учета налогоплательщика на бланке установленной формы.

2. Анализ российской системы платежей за загрязнение

2.1. Главные особенности системы платежей за загрязнение

Платежи за загрязнение  в России взимаются повсеместно  со всех природопользователей (юридических  и физических лиц), обязанных получать природоохранные разрешения. Платежами  облагаются до 214 загрязнителей воздуха  и 197 загрязнителей воды, равно как и «размещение» (хранение и захоронение) четырех категорий опасных отходов (на основе токсичности) и двух категорий нетоксичных твердых отходов.

Платежи за загрязнение, взимаемые со стационарных источников, тесно связаны со всеобъемлющим административным регулированием качества окружающей среды и загрязняющих выбросов/сбросов. Разрешениями, выдаваемыми природоохранными органами (отдельно на выбросы в атмосферу, сбросы сточных вод и образование твердых отходов), определяются предельно допустимые выбросы/сбросы (ПДВ/ПДС) всех применимых регламентируемых загрязняющих веществ для каждого конкретного предприятия. ПДВ/ПДС определяются с использованием компьютерных дисперсионных моделей на основе стандартов качества окружающей среды, так называемых предельно допустимых концентраций (ПДК)¹. ПДК устанавливаются на уровне, который, предположительно, не должен причинить ни немедленного, ни долгосрочного ущерба здоровью человека, что во многих случаях делает их жестче соответствующих стандартов ЕС и ориентиров ВОЗ.

Устанавливаемые в результате ПДВ/ПДС также обычно весьма жестки и значительно ниже уровня фактических выбросов предприятий. Для смягчения требований, устанавливаемых такими жесткими лимитами, которые, как правило, реально недостижимы, в качестве переходной меры были введены так называемые временно согласованные выбросы/сбросы (ВСВ) в целях поэтапного достижения стандартов качества окружающей среды. На практике данные временные уровни приближены к фактическим уровням загрязнения и не стимулируют сокращение загрязнения (планы соблюдения ПДВ/ПДС, официально являющиеся необходимым условием для получения временных лимитов, повсеместно игнорируются).

Среди мобильных источников платежи за выбросы в воздух взимаются  с транспортных средств предприятий. Частные автомобили, главные виновники загрязнения воздуха в городах, не были включены в систему.

Главной особенностью системы  платежей за загрязнение является то, что к выбросам/сбросам в установленных  пределах применяется комплекс базовых  ставок для каждого конкретного загрязняющего вещества, тогда как к выбросам/сбросам сверх этих пределов применяется значительно более высокая ставка. Применимая ставка платежей за загрязнение в 5 раз выше базовой ставки за сбросы сверх ПДВ/ПДС, но в пределах временного лимита. К выбросам/сбросам сверх ВСВ применяется 25-кратная базовая ставка. Данные коэффициенты представляют собой «штрафной» компонент платежа за загрязнение. Кроме того, региональные органы власти имеют право применять к ставкам «коэффициенты экологической ситуации»² для учета местных экологических особенностей.

Базовые ставки 1992 года для  отдельных загрязняющих веществ  представлены в таблице 2.1.

Таблица 2.1. Базовые  ставки для отдельных загрязнителей  воздуха и воды и твердых отходов, ноябрь 1992 года

Даже на момент введения платежей за загрязнение базисные ставки были очень низкими по сравнению  со ставками, действовавшими в странах  Центральной и Восточной Европы.

Ставки платежей для  мобильных источников могли рассчитываться двумя разными способами: (1) на основе фактического потребления топлива (с дифференциацией между этилированным  и неэтилированным бензином) или (2) по типу транспортного средства. Данные платежи также были крайне низкими (например, менее 10 долл. США на автомобиль в год).

Имеются также проблемы с соответствующим расчетом платежей: предприятия часто представляют сведения о выбросах/сбросах природоохранным  органам с опозданием и, в некоторых  случаях, занижают свое загрязнение. Административный контроль над процессом расчета платежей недостаточен: у природоохранных органов отсутствуют ресурсы для сопоставления фактических выбросов с цифрами, представляемыми предприятиями в качестве облагаемой базы. Это ведет к занижению причитающихся платежей и способствует неэффективному сбору доходов.

Когда система платежей за загрязнение была создана в  России, за сбор поступлений отвечали территориальные органы федерального экологического ведомства, и доходы распределялись между федеральным бюджетом (10%) и федеральным, региональными и местными экологическими фондами.

В 2000 году ответственность за сбор поступлений была передана федеральным  налоговым органам, тогда как  федеральный и местные экологические  фонды были упразднены. Доходы стали распределяться между общим федеральным бюджетом (19%) и региональными бюджетами (как правило, посредством целевой бюджетной статьи).

Передача полномочий в области  сбора платежей налоговому органу значительно  повысила уровень их собираемости, хотя он остается довольно низким – 60-80%. Помимо тяжелого финансового положения некоторых предприятий (особенно предприятий тяжелой промышленности), из-за которого не выполняются обязательства по платежам, система значительно подрывается вялым правоприменением по отношению к неплательщикам. Хотя российским законодательством предусматривается ряд серьезных инструментов правоприменения для взыскания задолженности, данные правовые инструменты, как правило, не применяются в соответствующих случаях. Главные причины этого – отсутствие политической воли на высшем государственном уровне для принятия жестких мер против экономически и социально значимых предприятий и неосведомленность налоговых и судебных органов о средствах взыскания задолженностей, предусмотренных недавно принятым российским законодательством.

Кроме того, сбору платежей за загрязнение препятствует чрезмерная административная свобода действий в освобождении от платы и зачете платежей, предоставленная чиновникам региональных природоохранных органов. При разработке системы платежей за загрязнение были предусмотрены особые льготы. Например, организации, сбрасывающие коммунальные стоки и/или захоранивающие бытовые отходы, а также организации, вырабатывающие тепло и/или электроэнергию для населения, могли быть освобождены (и чаще всего освобождались) от платежей за загрязнение. К их числу относились предприятия коммунального водоснабжения и канализации («водоканалы»), предприятия по управлению бытовыми твердыми отходами и теплоцентрали.

Помимо этого, правительство России пыталось стимулировать экологические инвестиции, сделав возможным зачет расходов на приемлемые экологические проекты из суммы платежей за загрязнение. «Методологические указания по платежам за загрязнение» (1993 года) включали перечень проектов по предотвращению загрязнения и очистки «на конце трубы», а также инициатив в области экологического образования, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Однако критерии экологической эффективности оговорены не были, что позволяло почти любому технологическому усовершенствованию претендовать на определение экологической инвестиции, подлежащей утверждению региональными природоохранными органами. В действительности общая сумма денежных средств, выделяемая на зачеты, обычно планировалась в начале года, а затем распределялась в соответствии с некоторыми «приоритетами». Зачеты платежей часто предоставлялись тем предприятиям, которые и так не вносили платежи, что подрывало всякие стимулы к сокращению загрязнения, для которых и создавалась данная схема и система платежей за загрязнение в целом. Например, в 1999 году зачеты платежей за загрязнение в Ростовской области составили одну треть общей суммы собранных поступлений. После передачи сбора доходов в компетенцию налоговых органов зачеты стали меньше использоваться в последние годы, а в некоторых регионах они были вообще упразднены (например, в Ростовской области в 2001 году).

В некоторых странах  ОЭСР (например, в Великобритании) данные налоговые льготы применяются в  сочетании с добровольными соглашениями: временные налоговые освобождения предоставляются экономическим агентам при условии достижения четко определенных целевых показателей, предусмотренных добровольными соглашениями, например, повышения энерго-эффективности в отраслях экономики, освобожденных от налогообложения. Опять же, важным условием применения подобных договоренностей является полностью функционирующий механизм правоприменения и мониторинга, в настоящее время отсутствующий в России.

Кроме того, финансовые стимулы для предприятий, осуществляющих экологические мероприятия, должны ограничиваться лишь теми предприятиями, которые добросовестно выплачивают платежи за загрязнение и лишь теми проектами, которые относятся к правительственным приоритетам.

2.2. Региональная экологическая политика

Полная картина состояния окружающей среды и природных ресурсов Вологодской области, динамика происходящих в окружающей среде процессов, работа природоохранных органов и предприятий-природопользователей по обеспечению экологической безопасности, информация о развитии экологического образования и информирования населения, роли общественности в решении задач оздоровления экологической обстановки ежегодно представляются в Докладе о состоянии и охране окружающей среды Вологодской области, который кратко характеризует экологическую ситуацию в области, принятые меры по снижению негативного воздействия на окружающую среду, включая результаты государственного экологического контроля, геологического контроля, государственной экологической экспертизы, а также информацию о поступлении и расходовании природоохранных и ресурсных платежей.

Результаты  экологического мониторинга показывают на неоднозначность изменения состояния различных сфер окружающей среды, в целом же по области ухудшения его в 2007 г. не произошло. В 2007 г. уровень загрязнения атмосферного воздуха в г. Вологде характеризовался как повышенный, в г. Череповце – высокий. Изменения по сравнению с 2006 г. незначительны: индекс загрязнения атмосферы (ИЗА) составил в г. Вологде – 4,8 (в 2006 г. – 4,9), в г. Череповце – 7,0 (в 2006 г. – 7,2). Начиная с 2005 года г. Череповец не входит в число Российских городов с очень высоким уровнем загрязнения атмосферного воздуха. В 2007 г. (по предварительным данным) объем выбросов загрязняющих веществ от стационарных источников в целом по области снизился по отношению к прошлому году на 1,5 % и составил 478 тыс. тонн при росте промышленного производства на 3 %. В то же время продолжает наблюдаться устойчивая тенденция увеличения выбросов загрязняющих веществ от автотранспорта. В 2007 г. по сравнению с 2006 г. объем выбросов увеличился на 2,6 % и составил 119 тыс. тонн. Оценка качества поверхностных вод по комплексному показателю "Индекс загрязнения вод (ИЗВ)" показала, что в 80,8 % пунктов наблюдений Вологодского ЦГМС на территории области в 2007 г. вода относилась к категории "чистая" (в 2006 г. – 66 %). В 2007 г. ухудшилось качество воды р. Вологды ниже г. Вологды и р. Кошты в г. Череповце, которые вместе с р. Пельшмой по-прежнему испытывают наибольшую антропогенную нагрузку и являются самыми загрязненными в области. Следует отметить положительную динамику в изменении качества воды р. Пельшмы. В результате водоохранных мероприятий ИЗВ р. Пельшмы по сравнению с 2006 г. снизился в 1,3 раза, а по сравнению с 2002 г. – в 4 раза, хотя вода и остается в категории "чрезвычайно грязная".