Раскрыта сущность управления АПК региона

Дело в том, что современное  сельское хозяйство представляет собой  отрасль высокой технологии и  может существовать и развиваться  лишь как звено значительно более  обширного многоотраслевого продовольственного комплекса, который в свою очередь  является составной частью агропромышленного  комплекса. Основу современных интенсивных (индустриальных) технологий, используемых в сельском хозяйстве, образуют разрабатывающие  эти технологии отрасли несельскохозяйственных сфер экономики. Они поставляют необходимые  для сельского хозяйства промышленные средства производства и материалы, стоимость которых превышает  половину стоимости всей конечной  сельскохозяйственной продукции.

Главной целью  АПК является максимизация степени удовлетво-рения потребностей общества в сельскохозяйственной продукции и продуктах ее переработки, при повышении эффективности общественного производства, для чего необходимо выполнение следующих условий: во-первых, сбалансированности и структуризации всех стадий агропромышленного производства по основным технико-экономическим параметрам, во-вторых, целенаправленности  разнородных, но взаимосвязанных видов деятельности, которые и составляют в совокупности  агропромышленный комплекс.

Основные правовые проблемы государственного регулирования агропромышленного  комплекса России

Галиновская Е.А.

Журнал российского права, 2006. Значение сельскохозяйственного сектора для экономического развития российского общества нашло отражение в принятии приоритетного национального проекта "Развитие АПК". Реализация основных задач, поставленных этим проектом, заставляет еще раз оценить методы государственной поддержки и государственного участия в АПК, выявить и сформировать основные концептуальные подходы к обновлению процессов государственного регулирования одного из существенных секторов экономики России.

 

Изучая аграрные правовые отношения, юридическая наука особое внимание уделяет учету особенностей сельского хозяйства в правовом регулировании, влиянию права и  законодательства на формирование аграрного  рынка и выведение сельского  хозяйства из кризисной ситуации. Однако наиболее важной остается проблема правовых методов государственного регулирования аграрного производства. Тема методов государственного регулирования оказалась одной из основных и при разработке проекта Федерального закона "О развитии сельского хозяйства" <*>. Не менее актуальной является эта тема и при решении проблемы разграничения полномочий в области государственной поддержки АПК между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, местным самоуправлением; при разработке и реализации инвестиционных проектов для АПК; при обсуждении возможности вступления России в ВТО. Можно сказать, что за последнее время в очередной раз выделено несколько основных направлений государственного участия в регулировании аграрных отношений.

 

--------------------------------

 

<*> Автор статьи является  членом рабочей группы по разработке  данного законопроекта.

 

Помимо реализации основных идей аграрной реформы, связанных с  разгосударствлением и приватизацией  имущества, реорганизацией сельскохозяйственных предприятий, к этим направлениям относятся  следующие:

 

продолжение структурных  изменений в аграрном секторе  и связанное с этим уточнение  правового положения субъектов  сельскохозяйственного производства (сельскохозяйственных кооперативов и  крестьянских (фермерских) хозяйств прежде всего); определение особых условий участия сельскохозяйственных товаропроизводителей в финансовых отношениях, в том числе налогообложение и меры финансовой поддержки участников сельскохозяйственного производства; государственное регулирование отдельных видов сельскохозяйственной деятельности, к которым традиционно относятся растениеводство и животноводство, как основные виды сельскохозяйственного производства, ветеринария и мелиорация земель, семеноводство, селекционная деятельность и некоторые другие; особенности использования земли в целях сельскохозяйственного производства (прежде всего установление особого режима земель сельскохозяйственного назначения); формирование рыночных отношений и опосредование отношений участников аграрного рынка нормами права о договорах поставки сельскохозяйственной продукции, об оказании услуг сельскохозяйственным товаропроизводителям, поддержка материально-технического снабжения сельскохозяйственного производства; контроль за качеством и безопасностью сельскохозяйственного производства; поддержание научных исследований, сельскохозяйственного образования; развитие сельских территорий.

 

Нельзя сказать, что перечисленные  направления регулирования аграрных отношений отличаются от тех, что  традиционно и ранее составляли основу сельского хозяйства, разумеется, за исключением относительно новой  сферы правового обеспечения  аграрного рынка. Действия последнего времени по модернизации общества, экономики и права коснулись  не столько структуры и материального  содержания аграрного производства, сколько качества аграрных отношений.

 

Основной задачей в  первоначальный переходный период экономических  преобразований являлась реорганизация  аграрного сектора, с тем, чтобы  субъекты аграрного производства могли  адаптироваться к новым рыночным, правовым и социальным условиям. С  этим связаны были идеи в области  разгосударствления и приватизации аграрной экономики. Правовые решения в данном случае были обеспечены принятием ряда нормативных актов, направленных на реорганизацию основных хозяйственных товаропроизводителей - колхозов и совхозов, созданием правовых условий для индивидуального и семейного предпринимательства в сельском хозяйстве (крестьянских (фермерских) хозяйств и личных подсобных хозяйств), приватизации средств производства - земли и иного имущества, находившегося в пользовании колхозов и совхозов.

 

Уже в период проводимых экономических  реформ наблюдался разрыв в реформировании и развитии аграрного сектора  и иных секторов экономики. Формирование рыночных основ в сельском хозяйстве  изначально шло по "особому сценарию". Это в целом было оправдано  особенностями приватизационных процессов  и реорганизации сельскохозяйственных предприятий. Но как показало время, особый подход более оправдан при наличии четкой общей картины реформирования экономики, где сельское хозяйство занимает известное место, и при жестко очерченном и контролируемом временном периоде проведения преобразований.

 

В основе реформирования, как  известно, были идеи приватизации земли  как основного ресурса сельскохозяйственного  производства и создания условий  для формирования так называемой многоукладной экономики, реорганизации  колхозов и совхозов и создания крестьянских хозяйств. С этой целью, а также  для обеспечения основных процессов  была создана особая правовая база, отличная от тех нормативных актов, на основании которых осуществлялась реорганизация предприятий иных отраслей хозяйства <*>. Однако процесс  реорганизации затянулся. И, хотя уже в то время подчеркивалось, что аграрная реформа осуществляется не изолированно, а как составная часть экономической реформы, поэтому законы и другие правовые нормативные акты, которые относятся ко всем отраслям народного хозяйства, регулируют и отношения в агропромышленном комплексе <**>, особенности имущественного режима сформированных на основе бывших колхозов и совхозов новых сельскохозяйственных организаций привели к тому, что общие положения принятого примерно в то же время Гражданского кодекса РФ, федеральных законов, регулирующих деятельность коммерческих организаций, с трудом распространялись на вновь образованные аграрные субъекты. Допущенные при реорганизации ошибки, а в ряде случаев и пренебрежение к необходимости точного соблюдения норм права только усложнили сложившуюся ситуацию.

Не лучшим образом складывалась и правовая ситуация. Обозначенное особое направление в регулировании приватизации и разгосударствлении должно было, по идее, привести отношения собственности и оборота товаров в сельском хозяйстве к "общему знаменателю" регулирования данного круга отношений с тем, чтобы сельскохозяйственный товаропроизводитель, сохраняя собственную специфику, стал адекватным участником правовых отношений, "внятным" и полноценным партнером в сделках с субъектами - представителями иных экономических отраслей (промышленной, энергетической, финансовой).

 

Однако пока этого не произошло. Участники аграрного производства (возможно, в этом сыграла роль и  затянувшаяся обособленность формирования отношений собственности и структурных  преобразований) пока еще не до конца  освоили общие требования гражданского, земельного и иных отраслей законодательства, равным образом распространяющиеся на всех участников экономических отношений. В результате в аграрном секторе  чаще, чем в иных отраслях, можно  столкнуться с игнорированием или  непониманием необходимости соблюдения правовых требований о статусе юридических  лиц, договорной дисциплине, да и с  правовой неграмотностью в целом. Правовые методы обеспечения экономических  отношений, защиты прав собственников  и участников рынка при таких  обстоятельствах должным образом  не работают. Подобное положение увеличивает  разрыв между аграрным и иными  секторами экономики (явления подобного  рода присутствуют везде, но в сельском хозяйстве они более заметны  и масштабны), "останавливает" при принятии решений об инвестировании в сельское хозяйство.

 

В сложившейся ситуации правовое регулирование в сельском хозяйстве  должно решать как минимум две  задачи:

 

- дальнейшее юридическое  закрепление преобразований и  государственного регулирования  этой отрасли, в том числе  корректировка реализуемых методов  и исправление допущенных просчетов;

 

- усиление правовой защиты  сельскохозяйственных товаропроизводителей, для чего необходимо более  внимательное соотнесение норм, регулирующих отношения в сельском  хозяйстве, с общими положениями  базовых отраслей права; постоянный  анализ участия аграрных товаропроизводителей  в правовых отношениях для  выявления подлинной специфики  аграрных правоотношений; повышение  правовой дисциплины и грамотности.

 

Однако, для того чтобы  законодательное регулирование  аграрных отношений развивалось  в нужном направлении ради решения  наиболее важных социальных и экономических  проблем, необходимо определить выбор  направлений и методов государственного регулирования аграрной экономикой. Исходя из общих представлений о  регулировании государством экономических  отношений, разные отрасли экономики  и разная экономическая ситуация в государстве диктует разный набор методов регулирования. Это, в свою очередь, находит выражение  в содержании нормативных правовых актов, закрепляющих основы государственной  политики в области экономики  в конкретный период времени.

 

Для государственного регулирования  переходного периода характерно сочетание методов прямого воздействия  государства на экономику с применением  методов косвенного регулирования. Для государств с развитой рыночной экономикой преобладающими являются методы косвенного регулирования. При этом концепции воздействия государства на рынок также различаются при решении вопроса об интенсивности такого воздействия и активности государственного вмешательства в рыночные процессы. В этом смысле выбор подхода в отношении сельского хозяйства и особенности правового регулирования, связанные с этим, тесно взаимодействуют с выявленной спецификой отрасли.

 

В качестве основных особенностей сельскохозяйственного сектора  принято выделять его существенную государственную, социальную и экономическую  значимость. Сельское хозяйство является поставщиком практически всех основных отраслей производства, наполняет товарами продовольственный рынок. Помимо этого  признана стратегическая значимость данного  сектора. Еще одно важное значение аграрного сектора заключается в том, что он формирует особый жизненный уклад, отличный от городского, в сельскохозяйственном производстве традиционно было занято большое количество российских граждан.

Особенности аграрного сектора  определяют и направления воздействия  государства. К таким направлениям в настоящее время, то есть после  первых реформенных преобразований, относятся:

 

1) преодоление кризисных  явлений, дальнейшее обеспечение  развития рыночных отношений  в сельском хозяйстве с сочетанием  государственной поддержки аграрного  производства;

 

2) обеспечение защиты сельскохозяйственного  товаропроизводителя на внешнем  рынке;

 

3) обеспечение сельского  хозяйства основными ресурсами  - землей, недвижимым имуществом, необходимым  для расширенного воспроизводства,  капиталом, трудовыми ресурсами;

 

4) обеспечение социальных  преобразований на селе, устойчивое  развитие сельских территорий;

 

5) обеспечение научных  исследований в АПК;

 

6) обеспечение интеграции  и кооперации.

 

Важное значение имеет также регулирование агропромышленной и агропродовольственной сфер, в состав которых входит сельскохозяйственное товарное производство. Реализация приведенных направлений государственного регулирования, в том числе и перечисленных, обеспечивается при помощи определенных методов, наиболее важная часть которых находит правовое выражение.

 

К методам государственного регулирования аграрных отношений  принято относить: регулирование  цен, реализацию бюджетной, налоговой, кредитной политики, антимонопольное  регулирование, разработку и реализацию программ в области АПК, применение балансового метода, который предполагает обеспечение баланса производства различных секторов АПК, и нормативного метода, предусматривающего определение  объемов и структуры потребностей сельского хозяйства.

 

Практически все представленные методы предполагают косвенное регулирование  аграрных отношений. Однако до последнего времени прямое государственное  регулирование и управление было преобладающим подходом при участии государства в аграрном секторе. Нельзя говорить, что косвенное регулирование совсем не имелось в виду, но процент его был невелик, а в некоторых случаях при обращении к косвенному регулированию предусматривалось прямое включение в отношения органов государственной власти или государственных организаций.

 

Следует заметить при этом, что прямой и косвенный методы регулирования экономики предполагают применение разных методов правового регулирования. Так, прямой метод, заключающийся в прямом бюджетном финансировании отрасли или конкретных товаропроизводителей, участии государственных или муниципальных структур в производстве и управлении отраслью, то есть, собственно, государственное администрирование сельского хозяйства или иной отрасли, предполагает реализацию этого метода посредством административно-правового императивного регулирования. Косвенный метод - метод воздействия на рыночные механизмы без прямого участия в них государства, с использованием рыночных способов отношений - это как раз те методы, что были приведены ранее. Для успешной реализации таких методов предполагается специальное правовое регулирование гражданско-правовых по всему содержанию отношений, поскольку именно нормы о договорах, об организационной, правовых формах субъектов товарного производства, об обязательственных отношениях и обеспечении обязательств, прежде всего, опосредуют рыночные отношения. Вмешательство в эти процессы императивными методами регулирования для обеспечения развития одной отрасли экономики, даже весьма нуждающейся в государственной поддержке, вызывает сомнения. Это противоречит, в определенной степени, требованиям правового регулирования. Не менее важным является и то, что иные отрасли продолжают участвовать в рыночных отношениях по "обычным правилам", и к каким искривлениям рынка и правовых отношений могут привести данные методы, предсказать не всегда просто. И последнее, как представляется: при разработке косвенных методов регулирования, для чего они и возникли, не предполагалось прямое участие государства в процессе регулирования рынка.