Проблемы развития правовой базы кредитных кооперативов

Новые законы предусматривали объединение кредитных кооперативов в союзы. Однако на пути создания союзов стояли серьезные ограничения. В каждом отдельном случае требовалось специальное разрешение Комитета министров по представлению министра финансов.[16] Кроме того, земства получили право создавать но своей инициативе кредитные и ссудо-сберегательные товарищества, предоставляя им средства для образования основных и оборотных капиталов.

В целом новые законы искусственно отделяли кооперативный кредит от всех остальных видов кредитования. Сословные кредитные учреждения продолжали курироваться Министерством внутренних дел. Кредитные же кооперативы полностью перешли в ведение Министерства финансов, хотя оно требовало передачи ему всей системы мелкого кредита. При Государственном банке в качестве самостоятельного департамента учреждалось специальное Управление по делам мелкого кредита, на которое возлагался высший надзор за всеми кредитными кооперативами. Кроме того, образовался межведомственный Центральный комитет по делам мелкого кредита, в который входили представители всех заинтересованных ведомств - Министерства финансов, внутренних дел, земледелия и государственных имуществ, юстиции и государственного контроля.

В регионах создавались губернские комитеты по делам мелкого кредита. Кроме представителей местных властей (губернатора, вице-губернатора, членов губернского правления), сюда включались местные предводители дворянства, предводители земских управ или их члены. Губернские комитеты решали вопросы об открытии учреждений мелкого кредита, о целесообразности их деятельности в той или иной местности, выдаче ссуд из казенных средств, назначении ревизий и т.д.

Непосредственный надзор над кредитными кооперативами осуществляли управляющие конторами и отделениями Государственного банка, при которых создавалась широкая сеть инспекторов мелкого кредита. На них и возлагалось производство ревизий, инструктаж, проверки годовых отчетов, делопроизводства и счетоводства подведомственных учреждений. Ревизиям подлежали все кооперативные организации, которые пользовались кредитом или ссудой Государственного банка. В отношении них инспектора пользовались весьма обширными полномочиями -вплоть до временного устранения членов правлений и советов.

Так, под флагом борьбы со злоупотреблениями, за повышение специальной подготовки руководства учреждений мелкого кредита большая часть их была поставлена под мелочную опеку правительства, что не могло не сказаться па их деятельности и на общем развитии кредитной кооперации в стране.

После первых ударов революционных событий 1905 г. кризис самодержавной власти проявился со всей очевидностью и в области кооперативной политики.

Однако царизм считал себя еще достаточно сильным и способным ограничить кооперативное движение административными рамками, не прибегая к коренным реформам. Определенной тактической уловкой самодержавия явилось принятие 4 марта 1906 г. «Временных правил об обществах и союзах».

Новый документ в ряде статей повторял предыдущие. Вместе с тем его можно назвать первым специальным кооперативным законом в России. Закон состоял из 39 статей и его предваряло краткое введение, где говорилось, что «до издания общего закона об обществах и союзах к ним применяются временные правила...» Что же было нового в их содержании?

Статья 1 «Временных правил» начиналась с определения общества и союза. «Обществом по смыслу правил... починается соединение нескольких лиц, которые, не имея задачею получение для себя прибыли от ведения какого-либо предприятия, избрали предметом своей совокупной деятельности определенную цель, а союзом -соединение двух или нескольких таких обществ, хотя бы через посредство их уполномоченных». Этому вольному определению кооператива необходимо уделить особое внимание. В литературе того времени давно был решен вопрос о том, что является кооперативом, на каких принципах он основывается, какие цели преследует.[9] Большинство кооперативных деятелей определяли кооператив как добровольное объединение лиц, действующее па основе равноправия его членов, в целях их хозяйственного и духовного роста. Отличительными чертами истинной кооперации считались: самостоятельность, самодеятельность и личная заинтересованность ее членов в достижении высоких экономических результатов. Между тем закон игнорировал основные кооперативные принципы, страдал односторонностью и незаконченностью формулировок.

Согласно ст.2 «Временных правил», «общества и союзы могут быть образованы без испрошения на то разрешения правительственной власти». Эта статья явилась важным завоеванием кооперативного движения. Кооперативы в России могли создаваться или на основании устава, или но договору. В связи с трудностями в регистрации кооперативов была широко распространена договорная форма их организации. Ее особенностью являлось то, что договоры, заключаемые между членами кооператива, можно было не регистрировать, подобно уставам. Это позволяло существовать, хотя и без регистрации, но на законном основании, многим товариществам и особенно трудовым артелям. Понятно, что такие кооперативы не являлись юридическими лицами. Это сказывалось па их практической деятельности, в частности при заключении различных сделок. Основной смысл договорной формы состоял в возможности беспрепятственного открытия кооператива с тем, чтобы позднее оформить его в качестве юридического лица.

На этом уступки административной власти заканчивались. Статья 3 «Временных правил» давала неограниченные полномочия охранительному ведомству. «Министру внутренних дел предоставляется во всякое время, по ближайшему своему усмотрению, закрывать общества, в коих образованы отделения, а также союзы, если деятельность этих обществ и союзов признается им угрожающею общественному спокойствию или безопасности».

Немудрено, что о природе кооперативного движения правительство судило с узко полицейской точки зрения. Поэтому законом принимались превентивные, запретительные меры, особенно в отношении служащих правительственных учреждений, казенных и частных железных дорог, телефонных предприятий общего пользования. Так, ст.9 допускала «образование обществ для удовлетворения духовных и материальных своих потребностей, но не иначе, как на основании устава, утверждаемого начальством». Статья К) особо указывала, что «общества не могут в своей деятельности преследовать цели политические или же несовместимые с требованиями служебного долга. Соединение указанных обществ в союзы воспрещается». Кроме того, ст. 12 запрещала служащим данных учреждений и ведомств «образование обществ вне их среды», и участие в таких обществах могло быть воспрещено, если «это будет признано их начальством несоответствующим требованиям службы».

По свидетельству исследователя рабочей кооперации М.Балабанова, «начала зависимости железнодорожных обществ были доведены до полноты и совершенства».[10] Нормальные уставы, изданные после выхода «Временных правил», для железнодорожных обществ заменяли общие собрания пайщиков собраниями уполномоченных, выборы в которые производились даже не голосованием на районных собраниях, а путем записок, отсылаемых в правление. Как правило, председатель собрания уполномоченных не избирался собранием, а назначался управлением дороги. Уставы также требовали сообщать начальникам о каждом собрании органов управления общества, предоставлять отчеты и списки выборных лиц. Начальники дороги могли отменить постановления выборных органов, даже закрыть общество.

Потребительские общества и сельскохозяйственные товарищества находились в лучших условиях, чем кредитные и железнодорожные кооперативы. Но и они допускались только при выполнении двух условий: если принимали нормальный устав и если среди учредителей не было лиц, с точки зрения полицейского надзора, неблагонадежных. Нормальные же уставы были построены так, что стесняли деятельность товарищества и почти лишали его всякой кредитоспособности. Потребительским и сельскохозяйственным кооперативам позволяли закупать то, что им было нужно, и, как правило, разрешали основывать кооперативные союзы.

В соответствии с нормальными уставами потребительские и сельскохозяйственные общества могли лишь обсуждать на общих собраниях вопросы, имеющие непосредственное отношение к определенной уставом деятельности общества, и притом только те, которые были доведены до сведения начальника местной полиции. В любое время по распоряжению губернатора могла быть произведена ревизия дел общества. Мелочная опека доходила до того, что «сельскохозяйственное общество имело право только с разрешения Министерства земледелия и государственных имуществ сохранять в зале своих заседаний портреты тех из своих членов и других лиц, кои своими трудами принесли особую пользу сельскому хозяйству». Как потребительские, так и сельскохозяйственные общества могли быть закрыты по распоряжению губернатора или министра внутренних дел."

Таким образом, нормальные уставы всю деятельность кооперативных обществ отдавали на откуп административной власти и местной бюрократии, что, естественно, не могло не привести к всевозможным злоупотреблениям.

К середине 90-х годов XX в. в основном завершилась кодификация нормативных актов, определявших структуру складывавшейся кооперативной системы, ее виды, направления и характер деятельности. Однако кооперативное законодательство России того времени продолжало страдать разнохарактерностью, сепаратностью правительственных узаконений и распоряжений. Единый закон о кооперации отсутствовал, что было выгодно правительству, поскольку позволяло ему сохранять контроль над кооперативным движением.

Все эти недостатки давно уже находились в центре внимания кооперативной общественности. На первом Всероссийском кооперативном съезде 1908 г. в Москве определенно был поставлен вопрос о выработке проекта кооперативного закона, который:

1) устранил бы опеку над кооперацией  и заменил разрешительный (концессионный) порядок открытия товариществ  явочным (регистрационным);

2) стал бы единым законом для  всех видов кредитных товариществ;

3) обеспечил бы свободу соединения кредитных товариществ в союзы.

Съездом была избрана особая комиссия, которая и выработала первый проект кооперативного закона. По закрытии съезда дальнейшая разработка проекта перешла к комиссии законодательных предположений при Петроградском отделении Комитета о сельских ссудо-сберегательных и промышленных товариществах. Комиссия возглавлялась кн. К.В.Кекаутовым - одним из создателей нового кооперативного закона. Кроме него в нее вошли известные кооператоры М.Л.Хейсин, А.В.Меркулов, А.А.Исаев и др.

В переработанном виде проект рассматривался на кооперативных съездах в Петербурге (1912 г.) и Киеве (1913 г.). Киевский съезд принял текст законопроекта окончательно, поручив комиссии законодательных предположений внести необходимые редакционные поправки, а Комитету принять меры, необходимые для внесения законопроекта в законодательные учреждения. Поручение съезда было выполнено. Законопроект был внесен в Государственную Думу в порядке думской инициативы и принят Думой почти без всяких изменений.

В Государственном Совете при рассмотрении законопроекта возникли затруднения, связанные со стремлением разъединить кооперацию и изъять из-под действия закона кредитные, ссудо-сберегательные товарищества и некоторые другие виды кооперативных учреждений. Министерства начали спешно вырабатывать отдельные законопроекты для различных видов кооперации. Особую активность проявило Министерство внутренних дел, в частности департамент полиции. В мае 1916 г. охранительное ведомство подготовило к заседанию Совета Министров «Записку», в которой обосновывало свою позицию по проблеме кооперативного законодательства.13 Департамент полиции особенно беспокоило то, что по проекту «съезды очередные и чрезвычайные созываются без всякого разрешения правительственной власти». При чтении отдельных статей законопроекта ведомство усмотрело явное стремление составителей как можно более расширить компетенцию съездов и поставить их в положение, независимое от правительственной власти. Вызывало недовольство отсутствие в проекте указания на право министра торговли и промышленности закрывать съезды и их местные отделы при обнаружении в их деятельности чего-либо противного государственному порядку, общественной безопасности и нравственности.

Однако похоронить новый кооперативный закон правительственной власти не удалось. Февральская революция изменила ситуацию в стране и отношение к кооперации. Одним из первых актов Временного правительства было утверждение проекта кооперативного закона в редакции Государственной Думы и его опубликование 20 марта 1917 г. под названием «Положение о кооперативных товариществах и союзах».

Так кооперация в России получила не только экономическое, но и юридическое признание. Новый закон совершенно устранил действовавшую до сих пор разрешительную систему. После вступления закона в силу каждое кооперативное товарищество могло свободно возникнуть, выработать для себя устав, соответствующий местным потребностям и нуждам. Устав представлялся в окружной суд только для регистрации, т.е. для записи в книгах особого (регистрационного) отделения суда и для опубликования этой записи в официальных изданиях. Суд рассматривал устав только с формальной стороны, т.е. решал вопрос о том, соответствует ли он закону, или пет. Если в уставе соблюдались все требования «Положения о кооперативных товариществах и их союзах» и если он не противоречил другим действующим законам, то суд был обязан зарегистрировать устав, для чего ему давался срок не более одного месяца. Со дня регистрации новое товарищество признавалось существующим и приобретало права юридического лица, получало возможность открыть свою деятельность.