Проблемы и перспективы приватизации в России

Закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества РФ» от 21 июля 1997 года № 123-ФЗ изменил понятие «приватизация». Под ней стало пониматься возмездное отчуждение государственного или муниципального имущества в собственность физических и юридических лиц. В процессе приватизации уменьшались доли собственности государства и муниципальных образований в экономике. Закон сохранял заявочную систему инициирования приватизации и исчерпывающий перечень оснований для отказа в ней.

Уже в самом названии акцент был сделан не на предприятия, а на имущественные доли государства. Приватизация перестала быть обязательным ежегодным «плановым мероприятием» и должна была проводиться в соответствии с прогнозом и ежегодно утверждаемой Госдумой программой. Программа отныне содержала не количественные показатели и задания, а список приватизируемых в течение года объектов, зависевший от текущей конъюнктуры, и список стратегических объектов, которые можно было приватизировать только на основании федерального закона. Был расширен набор методов приватизации за счет легализации продажи производных ценных бумаг.

Отменялись многие льготы. Льготы работникам предприятий (например, скидка от продажной цены акций) оставались возможными, но могли быть отменены или урезаны. За стартовую цену при продаже госсобственности принималась цена, рассчитанная по специальной методике Госкомимущества для максимального приближения ее к рыночной цене. Стоимость имущественных комплексов определялась совокупно на основании уставного капитала, балансовой оценки и рыночной стоимости. Индивидуально для каждого предприятия определялся пакет акций, который оставался в собственности государства. Инвестиционные конкурсы были отменены, а введены коммерческие конкурсы с инвестиционными социальными условиями. Если сделка предусматривала инвестиционные обязательства, то права собственности переходили к победителю только после их выполнения. Было восстановлено понятие «аренда с выкупом», но по рыночной стоимости.

Ставилась цель устранить существенный недостаток массовой приватизации – распыление акций предприятий среди мелких собственников, которые не становились реальными инвесторами и не влияли на управление акционерным обществом8.

Ныне действующий Закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ отменил систему заявок на приватизацию. Органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, федеральные государственные унитарные предприятия, а также открытые АО, акции которых находятся в федеральной собственности, иные юридические лица и граждане получили право направлять в правительство свои предложения по приватизации федерального имущества. Их могли учесть или нет при разработке прогнозного плана (программы) приватизации этого имущества. Впрочем, закон не содержит перечня оснований для отказа в приватизации. А муниципальное имущество органы местного самоуправления стали приватизировать самостоятельно, в соответствии с законодательством.

Покупателями государственного и муниципального имущества могут быть любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля РФ, субъектов Федерации и муниципальных образований превышает 25%. Акционерным обществам в процессе приватизации госпакетов акций было запрещено их выкупать.

Созданные в процессе приватизации открытые АО отвечают по обязательствам, содержащимся в коллективных договорах. Трудовые отношения работников могут с согласия работников продолжаться, быть изменены или прекращены не иначе как в соответствии с законодательством о труде.

В последующие годы своими постановлениями правительство уточнило предусмотренные Законом методы и процедуры приватизации. Так, в 2006 году было установлено, что под нормативной ценой подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества понимается минимальная цена, по которой возможно его отчуждение. Нормативная цена имущественного комплекса, включая пакеты принадлежащих ему акций (долей), устанавливалась равной балансовой стоимости активов (с учетом стоимости земельных участков)9.

К государственному сектору на федеральном и региональном уровнях относятся государственные унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения и оперативного управления (казенные предприятия); государственные учреждения; хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в госсобственности; хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору.

В 1999 году государство было участником (акционером) в 3316 акционерных обществах, а к 2007 году – в 3997. В 2007 году в госсекторе насчитывалось 81,1 тыс. организаций, учтенных территориальными управлениями Росимущества и органами по управлению государственным имуществом субъектов Федерации. Причем с 1998 по 2007 год в собственность государства из частного владения вернулось 8 тыс. предприятий, а в собственность муниципалитетов – 39 тыс.

В 2004–2008 годах происходили существенные изменения в структуре акционерных обществ с государственным участием (табл. 5). Если в 2004 году среди них всего 4% АО были со 100%-м государственным участием, то в 2008 году таких АО было уже 54%. Зато доля АО, где государство было в роли миноритарного акционера, уменьшилось вдвое. В 2007 году были приватизированы акции (доли в уставных капиталах) 377 хозяйственных обществ, более 1/3 из которых составили миноритарные пакеты акций. Поэтому удалось преодолеть унаследованный от периода денежной приватизации конца 1990-х годов явный перекос в пользу удельного веса пакетов акций, которые не обеспечивали государству контроль над акционерными обществами (если участие государства было признано в них целесообразным)10.

В 2002 г. правительство РФ приняло ряд нормативных актов, конкретизирующих методы и процедуры приватизации: постановление от 31июля «Об утверждении правил определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества» (т.е. правил определения минимальной цены, по которой возможно отчуждение государственного или муниципального имущества); «Правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества» от 9 июля; «Правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества» от 19 августа года.

Наконец, 11 октября 2002 года был принят федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», который детально определяет права и обязанности этих предприятий, способы их реорганизации и ликвидации.

Глава 2 Приватизация в России на современном этапе

За 10 лет приватизации (1993 – 2003 гг.) российская казна получила от продажи 145 тысяч госпредприятий 9,7 млрд. долларов. На тот момент в России оставалось порядка 705 неприватизированных объектов.

Вместе с тем, социальное недовольство в обществе переделом собственности в результате приватизации, наличие нарушений как в механизме приватизации (прежде всего это касается предприятий, перешедших под контроль крупных финансово-промышленных групп в результате залоговых аукционов), так и недостаточная эффективность работы приватизируемых предприятий, дали основания для дискуссий среди экономистов и политиков о пересмотре результатов приватизации.

На современном этапе приватизация федерального имущества является одним из инструментов достижения целей перехода к инновационному социально ориентированному развитию экономики.

Конец приватизации положило, несомненно, «дело ЮКОСа». Впрочем, дело не столько в ЮКОСе, сколько в изменении отношения власти к приватизации Она перестала видеть в ней смысл.

Для доходов бюджета приватизация была уже не нужна – бюджет в «тучные годы» сводился с огромным профицитом. Сокращать присутствие государства в экономике власть не хотела, наоборот, ей нравилось как раз расширение возможностей «ручного управления» и засылки «докторов» к крупному бизнесу

В «тучные» годы бюджетного профицита планы приватизации в стране были не особенно амбициозными, да и они выполнялись лишь наполовину, так как на торги выставлялись в основном неликвидные активы. Так и не были проданы «СГ-Транс», «КамАЗ», «Центральный телеграф», которые «кочевали» из одной программы приватизации в другую.

А в кризисные годы, когда акции значительно упали, приватизировать оказалось не выгодно Приватизация с середины нулевых годов по настоящее время фактически приостановлена и даже начат обратный процесс – национализации формальной (доля в собственности) и фактической (определяющее влияние на управление).

С кризисом 2008-2009 годов процесс национализации резко усилился – реально в ходе «мероприятий по спасению из кризиса» доля государства в госбанках существенно выросла (за счет докапитализации в разных формах, которую на десятки миллиардов долларов получали именно государственные банки) А сами госбанки существенно нарастили свое влияние на экономику под контроль госбанков переходят огромные куски ранее частной собственности.

Ползучая национализация продолжается до сих пор. Из последних примеров покупка инвестиционной компании «Тройка-Диалог» Сбербанком означаете числе прочего, что «АвтоВАЗ» вновь становится государственным предприятием – доля госсобственности в нем превышает 50%.

В таблице 1 и приведены данные по доходам консолидированного бюджета от приватизации.

Таблица 1 – Доходы консолидированного бюджета РФ от приватизации

По этим данным легко периодизировать приватизацию в России:

1993-1994 гг. – массовая приватизация

1995-1996 гг. – явная пауза в приватизации (за исключением залоговых аукционов).

1997-2005 гг. – низкие темпы приватизации для повышения доходов бюджета, изредка и случайно происходящие крупные приватизационные сделки. Как правило с иностранцами По существу выделяются только 1997, 2000 и 2003-2004 годы

2006-по сегодняшний день – фактическое прекращение приватизации 5 лет с приватизацией менее 1 млрд. долл./год. Даже более, поворот процесса вспять, в сторону решительного усиления госсектора.

На графиках 1 и 2 приведены данные по доходам консолидированного бюджета от приватизации

Рисунок 1 – Доходы консолидированного бюджета от приватизации

Рисунок 2 – Доходы консолидированного бюджета от приватизации

На этих графиках не нашли своего отражения крупнейшие приватизационные сделки 2006-2007 годов на общую сумму в 27 млрд. долл., что больше, чем принесла бюджету приватизация за предыдущие 15 лет реформ 1992-2006 годы (21,3 млрд. долл.). Фактически это был пик приватизации. Однако, этот пик не попал на график потому, что эти доходы от приватизации бюджет не получил.

После кризиса 1998 года и девальвации рубля, бизнес пошел вверх. Все большую силу набирали и сами госкомпании Из простого объекта для продажи они превращались уже в субъекта, который все больше влияет на процесс приватизации И, наконец, госбизнес нашел способ, как обратить приватизацию в свою пользу

И вот идея с «народными IРО». Госкомпании выходят на биржу и к населению и продают свои акции:

• Июль 2006 – IРО Роснефти, участвуют 115 тыс. чел по 203 руб./акция на общую сумму ок.750 млн.долл. Всего размещено акций на 10,4 млрд. долл «Роснефти» это IPO очень нужно еще и для того, чтобы подправить изрядно подмоченную репутацию в связи с недружественным поглощением «ЮКОСа».
• Март 2007 – SPO (вторичное размещение акций) Сбербанка, 45 тыс. заявок физлиц по 89 тыс. руб. /акция на сумму 800 млн.долл. (меньше людей потому, что слишком высока оказалась стоимость 1 акции). Общая сумма размещения – 9 млрд. долл.
• Май 2007 – IPO ВТБ, рекордные показатели – 124 тыс. заявок физ. лиц по 13,6 коп./акция на сумму 1,6 млрд.долл. Общая сумма размещения – 8 млрд. долл.

Массовые рекламные компании Активное участие сотен тысяч людей Три госкомпании собрали 27,4 млрд. долл.