Проблемы и перспективы приватизации в России

Целью организации такого механизма приватизации было создание рынка капитала. Однако законодательная база, регулирующая создание и функционирование частных предприятий и фирм, была слабой, недостаточно проработанной. Тем не менее, к 1994 г. доля государственного сектора в ВВП страны снизилась до 38%, доля приватизированных предприятий составила 37, а изначально частных предприятий – 25%3.

1.2 Хроника российской  приватизации

Разгосударствление экономики в СССР фактически началось в 1987-1988 годах. Большинство коммерческих банков было создано в 1988-1990 годах. Первые крупные объекты приватизировались на основании специальных постановлений Совета Министров СССР и других властных органов. Никакой узаконенной общей модели приватизации тогда не было, зато был простор для злоупотреблений.

Легализация кооперативного, а затем и мелкого частного производства в СССР во второй половине 1980-х годов проходила на фоне отставания коммерциализации госпредприятий и полной неупорядоченности отношений между государственным и негосударственными секторами экономики. Институты рыночной инфраструктуры на рубеже 1980-1990-х годов вырастали не на почве частного предпринимательства. Учредителями большинства коммерческих банков и бирж были крупные государственные предприятия и объединения. Эти банки и биржи (как и кооперативы) полулегально перекачивали государственные капиталы в сферу негосударственного предпринимательства. Их создание ознаменовало начало спонтанной, «номенклатурной» приватизации госсобственности.

В 1985-1990 годах проводились косметические изменения экономической системы, когда любые негосударственные формы собственности рассматривались лишь в контексте многоукладной социалистической экономики с доминировавшим государственным сектором. 19 ноября 1986 года был принят Закон «Об индивидуальной трудовой деятельности в СССР». С 1987 года предприятия получили большую свободу действий, однако уровень их ответственности и мотивации не увеличился, так как не было создано полноценной частной собственности – с юридически закрепленными правами собственности владельцев. С принятием 26 мая 1988 года Закона «О кооперации в СССР» под вывеской кооперативов стали возникать разнообразные предприятия, но полноценных частных по-прежнему не было.

В понимании членов Политбюро ЦК КПСС в основе экономических преобразований должно было лежать внедрение в социалистическую экономику элементов рыночных отношений, чтобы хозяйствующие субъекты были экономически самостоятельны, свободны в принятии решений и заключении договоров. А гарантом договорных отношений вместо прямого административного принуждения должны были стать закон и предусмотренная им ответственность. Для этого нужно было обособить имущество предприятий, чтобы они могли отвечать им по своим обязательствам. Это требовало создания определенных юридических конструкций и законодательного их закрепления.

Одной из них стала концепция «полного хозяйственного ведения». У предприятия, которое оставалось государственным, появилась некая фикция собственности. В отношениях с хозяйственными партнерами оно получило право распоряжаться своим имуществом как собственным, причем не всем, а только оборотными средствами. На сделки с основными фондами (недвижимость, станки, оборудование) требовалось согласие государства. Это ограничение мотивировалось тем, что производственный потенциал государственных предприятий, даже получивших широкую свободу выбора направлений деятельности, продолжал формироваться централизованно. Однако довольно скоро отказались и от ограничений на сделки с оборудованием. В итоге право госпредприятия распоряжаться своим имуществом в отношениях с другими предприятиями не отличалось от права собственности. В таком виде концепция «полного хозяйственного ведения» и была зафиксирована в Законе «О собственности в СССР» от 6 марта 1990 года № 1305–1 и в законе «О предприятиях в СССР» от 4 июня 1990 года № 1529–1.

Применение на практике концепции «полного хозяйственного ведения» создало своеобразную ситуацию. Госпредприятие-де-факто становилось собственником своего имущества. При этом Закон «О государственном предприятии» 1987 года, запретив промышленным министерствам увольнять директоров предприятий, сделал их независимыми от министерств. Такой директор, действуя от имени предприятия, имел все полномочия собственника. Но эти полномочия не были уравновешены должной мерой ответственности: поскольку активы предприятия формально не принадлежали его руководителю, все убытки относились на государство.

Директора, пользуясь разницей между государственными и рыночными ценами, лишали «свои» предприятия оборотных средств. Они продавали продукцию предприятия принадлежавшим им кооперативам по более низкой цене, а те продавали ее дороже, оставляя полученную прибыль на своих счетах. Право «полного хозяйственного ведения» дополнялось фактической финансовой безответственностью. Установить государственный контроль над всеми было нереально.

К 1990 году на основе концепций аренды и »полного хозяйственного ведения» действовало подавляющее большинство предприятий в СССР. В электротехнической промышленности к 1991 году в аренду было передано примерно 80% предприятий4.

В конце 1991 года в условиях распада СССР стихийная приватизация бушевала вовсю. По сути это было нелегальное присвоение номенклатурой общенародной собственности, так как законных процедур разгосударствления не существовало. Чаще всего работали две схемы захвата госсобственности. Первая: имущество госпредприятия просто переписывалось как составная часть имущества некоего вновь создаваемого акционерного общества, здравый смысл игнорировался открыто и бесстыдно. Вторая: государственное имущество становилось частной собственностью в результате проведения нехитрой операции «аренды с выкупом». Пользуясь отсутствием законодательства об интеллектуальной собственности, большие пакеты акций отдавались за »знания, опыт директора и его заместителей». Позже, чтобы подобные действия выглядели более «рыночными», номенклатурная приватизация приняла форму финансово-индустриальныхгрупп и холдинговых компаний.

«К концу 1991 года мы имели гибрид бюрократического и экономического рынков (преобладал первый), имели почти законченное (именно за счет принципиальной юридической неопределенности в отношении формальных прав собственности) здание бюрократического капитализма. Господствовала идеальная для бюрократического капитализма форма – лжегосударственная форма деятельности частного капитала… И пока господствующие классы успешно решали свои проблемы, хозяйство разорялось дотла»5.

Близость к власти и собственности позволяла присваивать государственную собственность негласно и в крупных размерах. В 1988-1990 годах общественность, увлеченная эйфорией политических реформ и демократизацией общества, да и многие специалисты так и не осознали, что значительная часть государственной собственности уже была приватизирована, а точнее, разворована еще до распада СССР, до принятия законодательства о приватизации, до формирования российского правительства реформаторов.

В 1990-1991 годах бурные и крайне политизированные дискуссии вызывали вопросы: по какой модели проводить приватизацию, в какой последовательности, с какой полнотой и скоростью?

Были известны три основные модели:

1. Модель массовой бесплатной приватизации – граждане страны бесплатно наделяются весомой частью государственной собственности. Для эффективного корпоративного управления предприятием массовая приватизация оказывается скорее негативной, но в дальнейшем все зависит от темпов концентрации собственности.
2. Модель инсайдеров – работники и менеджеры приобретают предприятие целиком или контрольный пакет его акций (акции принадлежат им персонально) с правом их последующей продажи. В мировой практике достаточно распространена передача убыточных государственных предприятий в собственность работников. Недостаток этой модели в том, что работники больше заинтересованы в росте зарплаты и сохранении рабочих мест, чем в прибыли и дивидендах. Эффективность приватизации по этой модели зависит от развития рынка акций и состояния корпоративного законодательства.
3. Модель единовременного установления мажоритарного контроля – внешний покупатель приобретает предприятие целиком или контрольный пакет его акций. Нередко им становится инвестор, технологически связанный с этим предприятием. При реализации этой модели практикуются прямая продажа предприятия стратегическому инвестору (case-by-case), аукционы и инвестиционные конкурсы. Это самый медленный способ приватизации, но он позволяет обеспечить эффективное корпоративное управление.

Можно также назвать модель смешанного (частно-государственного) контроля, которую использовали страны с переходной экономикой. Правда, ни в одной из них чиновники так и не сумели эффективно управлять пакетами акций, оставшимися в собственности государства. Модель «социально ориентированной» собственности отличалась от других тем, что непроданные акции передавались в социальные фонды. Встречалась и модель «стандартных продаж» по открытой подписке.

На выбор модели приватизации повлияло ощущение «окна возможностей», краткости исторического периода, отпущенного на институциональные преобразования. Стремление реформаторов, пришедших к власти после крушения коммунистического режима, к быстрой массовой приватизации было связано с желанием достичь точки невозврата к социализму. Возникла невиданная ранее в истории проблема: как приватизировать «сразу все».

Не меньшую сложность представляли экономические аспекты приватизации. Какой должна быть программа приватизации, чтобы быстрее добиться повышения эффективности управления теперь уже от частных владельцев? Какую правовую форму придать предприятиям – открытые или закрытые акционерные общества, товарищества? Как проводить аукционы при продаже предприятий? Какие финансовые организации смогут способствовать приватизации? Сколько стоит приватизируемая госсобственность? Ведь цена зависит от того, кто покупает и кто продает. Каковы финансовые возможности покупателя, а главное – какой доход он рассчитывает получить от покупаемого объекта? И вообще, захотят ли российские граждане, не имеющие опыта частной собственности на средства производства, в массовом порядке вкладывать деньги в покупку неведомых им акций?

Опыт западных стран с развитой рыночной экономикой для России был практически неприменим. Приватизация крупных предприятий по стратегии case-by-case, как в Великобритании, была возможна только при наличии развитого фондового рынка, значительных свободных капиталов, которые можно привлечь к приватизации, достаточного числа квалифицированных менеджеров с опытом работы в условиях рынка и специалистов по аудиторской оценке предприятий. При определении цены предприятия важна цена земли, на которой оно находится. А ее объективно определить невозможно, пока не сложится рынок земли. Всех этих необходимых предпосылок в начале приватизации в России не было. Как не было и возможности проводить приватизацию медленно.

Впрочем, все сказанное относится к крупным предприятиям. А кафе, магазины и ателье могли быть приватизированы через аукционы за деньги, то есть экономически наиболее рациональным способом. Что и было сделано. Уже с начала 1992 года в ходе «малой приватизации» на российской земле начал укореняться институт легальной частной собственности6.

Первый этап приватизации (1992–1994), получивший название ваучерного, или чекового, начался 5 июня 1992 г., когда был принят в новой редакции Закон о приватизации. Вскоре, 11 июня, последовало утверждение Государственной программы приватизации.

Государственная программа приватизации на 1992 год поставила цели формирования слоя частных собственников, повышения эффективности предприятий, социальной защиты населения и развития социальной инфраструктуры за счет средств от приватизации, содействия финансовой стабилизации, создания конкурентной среды и демонополизации, привлечения иностранных инвестиций, создания условий и организационных структур для расширения масштаба приватизации.

Предприятия были поделены на группы, а именно:

• предприятия, приватизация которых была запрещена;
• разрешалась только по решению Правительства РФ или правительств республик в составе РФ;
• разрешалась по решению Госкомимущества с учетом мнения отраслевых министерств;
• разрешалась в соответствии с местными программами приватизации;
• разрешалась с согласия трудовых коллективов в случаях, предусмотренных Законом «О приватизации…»;
• предприятия, которые подлежали обязательной приватизации.

Объекты собственности, не включенные в обязательные задания и не имевшие ограничений на приватизацию, приватизировались на основании местных программ или заявок. Программа не регулировала приватизацию совхозов, земельного и жилищного фондов. Конкретный способ приватизации предприятия определялся по результатам работы комиссии по приватизации с учетом мнения его трудового коллектива. Приватизация проводилась в соответствии с »Типовым планом приватизации», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 4 августа 1992 года № 547.

Акционерные общества учреждались в соответствии с Положением об акционерных обществах, которое действовало до вступления в силу Закона «Об акционерных обществах» от 24 ноября 1995 года № 208-ФЗ. Указом Президента РФ от 1 июля 1992 года № 721 был утвержден «Типовой устав акционерного общества открытого типа». Не допускалось создание АО закрытого типа и на базе концернов, союзов, ассоциаций и иных объединений предприятий, в которые входили государственные (муниципальные) предприятия.

Имущественные вклады, внесенные государственными (муниципальными) предприятиями в уставный капитал других предприятий, признавались находящимися в государственной (муниципальной) собственности. Внесение таких вкладов допускалось только с разрешения Комитета по управлению имуществом, а отчуждение в любых формах – только в соответствии с законодательством о приватизации.