Проблемы и перспективы приватизации в России

Для борьбы с монополизмом и стремлением советских административных структур перекраситься под участников рынка блокировалось создание новых предприятий объединениями государственных (муниципальных) предприятий, органами государственной власти и управления, органами местного самоуправления. Исключение делалось только для комитетов по управлению имуществом и фондов имущества. Правопреемниками учредителей таких предприятий, созданных еще до утверждения Государственной программы приватизации, признавались лишь фонды имущества.

Комитеты по управлению государственным имуществом, выделяя структурные подразделения из состава приватизируемых предприятий, учитывали требования антимонопольного законодательства, а согласования с трудовым коллективом не требовалось. Для создания стимулов к разрушению монопольных структур типа отраслевых объединений, торгов и т. п. льготы должностным лицам выделяемых подразделений предоставлялись в полном объеме, только если подразделения преобразовывались в открытые АО.

Были предусмотрены следующие способы приватизации:

• продажа акций открытых АО;
• продажа предприятий на аукционе;
• продажа предприятий по коммерческому конкурсу;
• продажа предприятий по некоммерческому инвестиционному конкурсу (инвестиционные торги);
• продажа имущества ликвидируемых и ликвидированных предприятий;
• выкуп арендованного имущества.

Крупные предприятия (более 1 тыс. работников, стоимость основных фондов свыше 50 млн рублей) преобразовывались в открытые АО, а мелкие предприятия (до 200 работающих, балансовая стоимость менее 1 млн рублей) подлежали продаже на аукционе или по конкурсу. На основании заданий Государственной программы приватизации комитеты по управлению государственным имуществом в республиках и областях разрабатывали местные программы приватизации и прогнозировали поступления средств от приватизации в бюджеты разных уровней.

Выбор схемы приватизации и вариантов льгот определялся стремлением сбалансировать интересы различных социальных групп в ходе реформы отношений собственности. Если приватизация проводилась по предложению трудового коллектива, то применялся один из трех вариантов льгот его членам:

Первый – всем членам трудового коллектива безвозмездно передавались привилегированные акции на 25% уставного капитала, но в сумме не более 20 МРОТ на одного; обыкновенные акции до 10% уставного капитала, но в сумме не более 6 МРОТ на одного, продавались по закрытой подписке со скидкой 30% от их номинальной стоимости и предоставлением рассрочки до трех лет. Директору, его заместителю, главному инженеру, главному бухгалтеру предоставлялось право на приобретение обыкновенных акций по номинальной стоимости в пределах 5% уставного капитала, но не более 2000 МРОТ на каждого;

Второй – всем членам трудового коллектива предоставлялось право приобретения обыкновенных акций суммарно до 51% величины уставного капитала. Цена акций была установлена Госкомимуществом в размере 170% номинальной стоимости. Комитеты по управлению государственным имуществом с согласия трудового коллектива могли разрешить участвовать в закрытой подписке на акции работникам предприятий, входивших в единый технологический комплекс с приватизируемым предприятием;

Третий – группе работников предприятия предоставлялось право на приобретение обыкновенных акций в сумме до 20% уставного капитала при условии, что она берет на себя ответственность за выполнение плана приватизации предприятия и недопущение его банкротства, а также получает согласие трудового коллектива на заключение соответствующего договора, срок действия которого не более одного года (без права продления). Эта группа приобретала акции по истечении срока договора. На период его действия ей передавалось право на голосование 20% акций, принадлежавших фонду имущества. Если группа не выполняла условия договора, право на опцион утрачивалось и акции поступали в продажу. Члены группы несли материальную ответственность имуществом, принадлежавшим им на праве частной собственности и вносимым в виде залога на сумму не менее 200 МРОТ в расчете на каждого члена группы. При этом всем работникам предприятия (включая членов группы) продавались по закрытой подписке обыкновенные акции, составляющие 20% величины уставного капитала, но на сумму не более 20 МРОТ в расчете на одного работника, со скидкой 30% от их номинальной стоимости и с предоставлением рассрочки на три года. Третий вариант мог применяться только на предприятиях с численностью более 200 работников и балансовой стоимостью основных фондов от 1 до 50 млн. рублей.

Во всех трех вариантах 10% средств, поступивших от продажи акций приватизируемого предприятия (за исключением акций, проданных членам трудового коллектива), зачислялось на личные лицевые счета приватизации его работников.

Решение о выборе второго или третьего варианта предоставления льгот принималось общим собранием членов трудового коллектива либо удостоверялось их подписными листами и считалось принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 общего числа работников. Если такого решения не было, льготы предоставлялись в соответствии с первым вариантом.

После приватизации предприятия акционеры могли продавать акции без каких-либо ограничений. Не выкупленные членами трудовых коллективов акции фонды имущества реализовали на чековых аукционах. В итоге первый вариант был применен при приватизации 24% предприятий, второй – 75, третий – 1%.

На практике преобладал второй вариант предоставления льгот. Предполагалось, что он обеспечит сохранение контрольного пакета акций у трудового коллектива и позволит администрации контролировать этот пакет. Но на практике сторонние инвесторы быстро выкупали контрольный пакет у работников или бывших работников. Нередко делали это сами директора, причем – по минимальным ценам.

Для ускорения передачи государственного имущества и привлечения к приватизации широких слоев населения с 1 октября 1992 года были введены в действие приватизационные чеки. Указ «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации», подписанный президентом 14 августа 1992 г. многими исследователями также расценивается как компромисс правительства с большинством населения страны.

Указ устанавливал, что каждый гражданин России получал право на один приватизационный чек равной номинальной стоимости в каждом выпуске. Выпуски приватизационных чеков должны были производиться на основании президентских указов. Номинальная стоимость приватизационного чека выпуска 1992 года была установлена в размере 10 тыс. рублей. Никаких последующих выпусков не было. Срок действия чеков выпуска 1992 года был продлен до 1 июля 1994 года.

На 1 июля 1994 года было введено в обращение 151,5 млн приватизационных чеков, выведено из обращения – 148,6 млн (в том числе собрано по закрытой подписке 26,0 млн, на чековых аукционах – 114,7 млн, иным способом – 7,9 млн), осталось в обращении – 2,8 млн.

Способы приватизации государственного и муниципального имущества, сданного в аренду, зависели от наличия права выкупа в договоре аренды и согласия трудового коллектива предприятия-арендатора, принятого решением не менее половины его членов. Если размеры, сроки, порядок и условия внесения выкупа были установлены договором аренды, заключенным до вступления в силу Закона «О приватизации…», предприятие преобразовывалось в открытое АО, право первоочередного приобретения акций которого было у арендаторов. Для структурных подразделений, выделившихся из состава предприятий до вступления в силу этого Закона на основе аренды имущества этих предприятий, право на выкуп арендованного имущества предоставлялось товариществам, которые создавались трудовыми коллективами этих подразделений7.

Переход ко второму этапу приватизации – денежному – был утвержден указом президента от 22 июля 1994 г. «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г».

В »Основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» изменились приоритеты – упор был сделан на привлечение инвестиций и модернизацию производства. Целью стало не количество приватизированных предприятий, а продажа госпредприятий эффективным собственникам. Поэтому широкое распространение получила конкурсная продажа акций приватизируемых предприятий через инвестиционные торги.

Были уменьшены льготы трудовым коллективам. Если при чековой приватизации работникам предприятия на льготных условиях продавалось от 40 до 51% уставного капитала предприятия, а 25% – передавалось безвозмездно в виде бесплатных привилегированных акций, то теперь трудовой коллектив мог выкупить по номинальной стоимости лишь 10% обыкновенных акций или безвозмездно получить 25% уставного капитала в виде привилегированных акций. Причем уставный капитал оценивался уже с учетом переоценки основных фондов. Льготы трудовым коллективам уменьшались, с тем, чтобы сохранить контрольный пакет акций для продажи крупному инвестору, который хотел контролировать предприятие. Эта программа была рассчитана на привлечение не только российских, но и иностранных инвесторов. Кроме инвестиционных торгов, массово проводились денежные аукционы по продаже акций, в том числе крупными лотами.

Сельскохозяйственным товаропроизводителям и созданным ими кооперативам было предоставлено преимущественное право приобретать акции предприятий по первичной переработке сельхозпродукции, обслуживанию и обеспечению агропромышленного комплекса[36]. Творческие работники редакций газет и журналов получили право на получение безвозмездно передаваемых привилегированных акций и на участие в закрытой подписке на продаваемые на льготных условиях обыкновенные акции обществ, создаваемых в порядке преобразования издательско-полиграфических предприятий, в которые ранее входили эти редакции.

При продаже предприятий и акций АО начальная цена могла устанавливаться в пределах не менее 70% и не более двукратной величины номинальной стоимости.

«Основные положения…» регламентировали приватизацию и недвижимого имущества, то есть сданных в аренду объектов нежилого фонда, в том числе встроенных и пристроенных помещений в жилых домах, земельных участков под приватизируемыми предприятиями, иных объектов недвижимости в частной собственности, незанятых зданий, сооружений, помещений вместе с земельными участками под ними, земельных участков с находившимся на них объектами недвижимости, предоставленными для предпринимательской деятельности.

Не допускался отказ в продаже арендаторам арендованных ими объектов нежилого фонда, включая объекты исторического и культурного значения. Исключение составляли объекты, на которые распространялись ограничения, установленные Государственной программой приватизации, а также здания и сооружения, занимаемые органами государственной власти, местного самоуправления и судами. При этом здания и строения – культурно-исторические памятники могли приватизироваться с обязательным условием их содержания новым собственником в надлежащем порядке. Отказ в продаже земельного участка собственнику расположенного на нем здания, нежилого помещения и т. п. допускался только в случаях, предусмотренных федеральным законом. Собственники приватизированных предприятий и объектов нежилого фонда имели исключительное право приобрести в собственность или взять в долгосрочную аренду земельные участки под ними.

Вопрос о продаже земельных участков при приватизации предприятий (напомним, что земельные участки не учитывались в активах советских предприятий – земля не имела цены), а также участков, предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности, был урегулирован еще в июне 1992 года. Но и к концу 1995 года приватизация земельных участков, занятых предприятиями, шла медленно. Хотя при переходе 75% акций в частные руки предприятия могли выкупить земельный участок, их приобрели лишь 1264 предприятия и 2295 предприятий подали заявки на выкуп (в сумме менее 3%).

На старте денежного этапа руководители Госкомимущества заявляли о начале «инвестиционной эры» в российской приватизации. Однако дилемма: «инвестиции или бюджет?» – была решена в пользу бюджета. Отсюда и выбор способа продаж независимо от отраслей и регионов – по критерию максимизации доходов федерального бюджета. Тем более что в 1992–1997 годах дефицит бюджета был хронически высоким. Доходы бюджета от приватизации в 1993–1997 годах приведены 

Ориентация на привлечение инвестиций и доходов бюджета от приватизации в условиях экономической и политической нестабильности в 1995 году замедлила приватизацию. По данным Мингосимущества, в частный сектор в 1995 году перешло 6 тыс. предприятий, в 1996 году – 5 тыс., в 1997 году – около 3 тыс. В погоне за доходами были значительно увеличены начальные цены на объекты приватизации и пакеты акций на аукционах и конкурсах. Но торги нередко срывались, так как не находилось желающих в них участвовать.

В эти годы использовались такие нестандартные методы приватизации, как залоговые аукционы, передача федеральных акций регионам в качестве покрытия федерального долга, конвертация долгов в ценные бумаги. Причины были разные: фактический провал планов денежной приватизации 1995–1996 годов из-за отсутствия спроса; совпадение интересов правительства, стремившегося пополнить доходы бюджета любыми способами, с интересами банков, пытавшихся с минимальными издержками установить контроль над корпорациями; огромная задолженность предприятий бюджету и друг другу; война за передел собственности между крупнейшими финансовыми и промышленными группировками.

Третий этап приватизации получил наименование точечного (в аналитических материалах Государственного НИИ системного анализа Счетной палаты РФ он называется также этапом совершенствования правовых основ распоряжения государственной собственностью). Среди исследователей существуют некоторые расхождения относительно датировки его начальной фазы. Одни (в их числе Я.Ш. Паппэ) начальной вехой этого этапа называют конкурс по продаже блокирующего пакета акций телекоммуникационного холдинга Связьинвест, состоявшегося весной 1997 г., и последовавшие за ним продажи контрольных пакетов акций Восточной и Тюменской нефтяных компаний. Другие предлагают считать такой вехой закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества РФ», подписанный президентом страны 21 июля 1997 года (вступил в силу 2 августа того же года) – один из последних крупных законодательных актов в своей области.